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Blog de Contencioso Administrativo



Quarta-feira, 30.10.13

Legitimidade Activa enquanto pressuposto essencial para a propositura de acções de impugnação referentes a actos administrativos

A legitimidade, enquanto pressuposto processual geral, constitui uma condição cuja verificação é indispensável à obtenção da pronúncia judicial sobre o mérito da causa. Esta consiste numa posição concreta da parte perante uma causa, por isso, a legitimidade “não é uma qualidade pessoal, é antes uma qualidade posicional da parte face à acção”1, apurando-se em função da titularidade dos interesses emergentes da relação controvertida tal como ela é configurada pelo autor no momento da sua propositura (isto é, na petição inicial).

A relação controvertida é definida como a “fundamentação da diversidade de posições das partes quanto a um ponto com relevância jurídica substantiva” 2, portanto como a relação jurídica que constitui o objecto do processo.

Começarei por mencionar que o princípio geral relativo à verificação deste pressuposto na jurisdição administrativa verifica-se no art.º 9.º/1 CPTA que dispõe “sem prejuízo do disposto no número seguinte e do que no art.º 40.º e no âmbito da acção administrativa especial se estabelece neste código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”. Retira-se daqui a conclusão do critério da relação controvertida, de onde emerge o conflito, enquanto critério decisivo para se aferir da legitimidade das partes, partes essas que alegam ser titulares nessa relação jurídica administrativa quando estejam a ser afectadas nos seus direitos legalmente protegidos, quando vejam a sua esfera jurídica danificada pela acção ou omissão de determinadas condutas administrativas. Resta referir que quanto à querela subjectivismo/objectivismo, este preceito comporta uma visão subjectivista tendo em conta que visa tutelar interesses pessoais individuais dos cidadãos lesados, afectados na sua posição jurídica.

Entrado agora na legitimidade activa para impugnação de actos administrativos, teremos que esclarecer que neste tipo de acção administrativa especial a lei não elege a titularidade da relação material controvertida como critério de aferição da legitimidade limitando-se a exigir que o autor alegue “ser titular de um interesse directo e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” (art.º 55.º/1/a) CPTA). Diferentemente do critério geral plasmado no art.º 9 CPTA, nas acções de impugnação de actos administrativos o critério para se ajuizar da legitimidade activa é a utilidade ou vantagem que se pode retirar da impugnação contenciosa do acto lesivo, bastando a existência de um interesse directo e pessoal na invalidação do acto. Este critério especial alarga a possibilidade da propositura deste tipo de acção aqueles que não sendo os titulares da relação donde emerge o conflito podem, no entanto, ser reflexamente prejudicados por ela, adoptando assim um traço objectivista na medida em que visa tutelar a legalidade e garantia da prossecução do interesse público, pois todo e qualquer particular que tendo sido afecto por esse acto ilegal poderá recorrer ao sistema judiciário desde que dai lhe advenha uma vantagem.

O interesse diz-se directo e pessoal, respectivamente, “quando o benefício resultante da anulação do acto recorrido tiver repercussão imediata no interessado”3 e “quando a repercussão da anulação do acto recorrido se projectar na própria esfera jurídica do interessado”4. Este critério adoptado pelo código dos tribunais administrativos quanto a acções de impugnação tem a sua base assente na seguinte lógica: a administração emite os actos ao abrigo da sua veste de poder público, tal como refere o TAC no proc. nº 12/141 de 30/03/2006  “o acto administrativo, enquanto conduta unilateral da Administração do domínio de uma relação concreta em que ela é parte, configura um comando, positivo ou negativo, pelo qual se constituem, se modificam ou extinguem relações jurídicas, se decide um conflito, se fixa juridicamente o sentido duma situação de facto”, logo importa garantir aos cidadãos lesados pela sua prática o direito de reagir judicialmente contra esses actos unilaterais.

O art.º 55/1 al a) CPTA permite-nos retirar duas conclusões:

  1. pode-se recorrer a juízo sem se ser titular da relação jurídica de onde emerge a lesão;
  2. não basta a invocação de um qualquer direito ou interesse para, automaticamente, se ter legitimidade visto ser necessário que esse interesse seja directo e pessoal.5

O autor terá assim que alegar também que o acto violador, para além de ilegal, é lesivo dos seus direitos e interesses legalmente protegidos6 e que retira vantagens imediatas da sua anulação. Importa que o autor invoque a titularidade de um interesse directo e pessoal e não meramente longínquo, eventual ou hipotético. A indispensável e efectiva ligação entre o autor e o interesse, cuja protecção reclama, só garante a sua legitimidade quando, por um lado, ocorre uma situação de efectiva de lesão que se repercute na sua esfera jurídica, causando-lhe directa e imediatamente prejuízos actuais como, aliás, resulta da 2ª parte "por ter sido lesado" (e não que venha a ser lesado), podendo derivar de meras situações de facto, simples situações de vantagem de carácter económico7e, por outro, quando daí decorre uma real necessidade de tutela judicial que justifique a utilização do meio impugnatório.

Em suma, teremos que referir que na posição do professor Mário Aroso de Almeida “só o carácter pessoal do interesse diz verdadeiramente respeito ao pressuposto processual da legitimidade”8 e o requisito do carácter directo não se prende com a legitimidade processual mas com a “questão de saber se o alegado titular do interesse tem efectiva necessidade de tutela judiciária: ou seja, tem que ver com o seu interesse processual ou interesse em agir”9.

No entanto,não podemos concordar com esta afirmação na medida em que o interesse em agir, enquanto pressuposto processual, consiste na indispensabilidade de o autor recorrer a juízo para a satisfação da sua pretensão, ou seja, o autor só tem interesse em agir quando não dispõe de quaisquer outros meios (extrajudiciais) de realizar aquela pretensão e isso ocorre, ora porque tais meios não existem, ora porque o autor os utilizou e esgotou sem sucesso.

Assim, o “ o interesse processual, em agir, respeita ao interesse no próprio processo, no recurso à via judicial, na inevitabilidade do pedido de tutela jurisdicional apresentado em juízo”10. Existe interesse processual por parte do autor sempre que o processo judicial seja o único meio de o demandante conseguir satisfazer o seu “interesse substancial”. 

 Resta apenas uma breve referência à regularidade da constituição da instância que depende da observância de um conjunto de requisitos de admissibilidade do julgamento do mérito da causa, entre os quais a legitimidade processual.

E, por ser assim, a propositura de uma acção por pessoa a quem falte legitimidade para formular os pedidos que pretende ver reconhecidos determina a absolvição do demandado da instância (art.º 288.º/1/d) do CPC)11. Estamos perante uma excepção dilatória, portanto a instância extingue-se sem que o tribunal se pronuncie sobre o mérito da causa, isto é, sem que o tribunal se pronuncie sobre o objecto do processo. Não dizendo respeito ao mérito da causa, não adquire força de caso julgado material mas tão somente força de caso julgado formal, só tem valor intraprocessual, só é vinculativo no próprio processo em que a decisão foi proferida (isto é, o seu efeito esgota-se dentro do processo), concluindo-se que por si só não impede a propositura de nova acção com o mesmo objecto.

 

1. José Alberto dos Reis, CPC Anotado, Vol I, 3ª ed.,Coimbra, ano 2012

2. Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997

3. Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo

4. Diogo Freitas do Amaral, ob cit

5. Este já era o regime que se no anterior contencioso administrativo. A única diferença que se pode apontar é a de que neste se referia, expressamente, que o interesse para além de ter de ser directo e pessoal tinha de ser legítimo, teria que ter a cobertura do direito, o que agora não acontece. Essa diferença é irrelevante já que não fará sentido conceder legitimidade a alguém que se apresente em juízo a peticionar o reconhecimento de um interesse sem cobertura legal e, portanto, ilegítimo.

6. Como refere Sérvulo Correia “pode impugnar um acto administrativo quem alegue a lesão por este não necessariamente de um direito, mas também de um interesse legalmente protegido(...) O interesse legalmente protegido é tambem ele um interesse pessoal por via da sua reflexa instrumentalidade para com posições de vantgaem do titular, in Direito do contencioso administrativo, Vol I

7. Rui Chancerelle de Manchete, Sobre a legitimidade dos particulares nas acções administrativas especiais, Estudos em homenagem ao professor Sérvulo Correia, vol. II

8. Mário Aroso de Almeida, Manual de direito administrativo, Coimbra

9. Mário Aroso de Almeida, ob cit

10. António Montalvão Machado e Paulo Pimenta, O novo processo civil, Almedina

11.Proc. nº 230/12 de 20/06/2012 Supremo Tribunal Administrativo

Autoria e outros dados (tags, etc)

por monicafradique às 23:46


1 comentário

De tiagoantunes a 02.11.2013 às 11:46

Visto.

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