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O nosso Contencioso Administrativo prevê providências urgentes que se distinguem da simples tutela cautelar, uma vez que são proferidas num processo definitivo e com caracter urgente, devido à celeridade com que se pretende alcançar a “justa composição dos interesses, públicos e privados, envolvidos” [i]. Ora, o Estado só pode cumprir a obrigação de julgar, num prazo razoável, se existirem mecanismos que acelerem o processo e protejam adequadamente determinados casos urgentes. A propósito desta necessidade de celeridade, o CPTA consagra vários processos urgentes. Falaremos um pouco sobre a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.
Em primeiro lugar, convém esclarecer que os processos de intimação se prendem com processos urgentes de imposição, ou seja, no âmbito de um processo mais célere, pretende-se que haja uma pronúncia de condenação.
O mecanismo da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, surge no seguimento do art.20º/5 CRP que consagra que, para a defesa de DLGs pessoais, devem ser assegurados aos cidadãos procedimentos judiciais mais céleres e com prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos. Mas este artigo 20º/5 refere-se apenas a DLGs de natureza pessoal – contudo, o legislador não restringiu este mecanismo previsto no CPTA aos DLGs pessoais, fazendo-o aplicar-se a todos os DLGs, pessoais e não pessoais. Vamos ainda mais longe, a CRP, no seu artigo 17º, manda aplicar o regime dos DLGs aos direitos de natureza análoga, pelo que não se considera haver nenhum argumento para excluir estes direitos de natureza análoga do âmbito de aplicação do artigo 109º CPTA, devendo este aplicar-se, quer aos direitos análogos previstos expressamente na CRP, quer aos que não se encontrem previstos.
Mas quando é que podemos accionar a intimação para defesa de DLGs? O artigo 109º CPTA parece claro ao consagrar a natureza subsidiária da intimação – isto é, a necessidade da intimação urgente, sob a forma de decisão definitiva, dá-se quando se verifique uma impossibilidade ou insifuciência do decretamento provisório de uma providência cautelar. Para além desta subsidariedade em relação à providência cautelar, é necessário estar em causa um DLG (ou um direito análogo), que esse DLG esteja a ser ameaçado, que careça de tutela urgente, que a intimação seja indispensável para assegurar a tutela do DLG, e que se trate de uma decisão de mérito (tem que ser definitiva, não basta uma decisão provisória).
Por sua vez, o artigo 131º/3 CPTA consagra um regime igualmente célere de decretamento, a título provisório, de providências cautelares com o objectivo de tutelar DLGs, que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil. Com este mecanismo, e quando as circunstâncias o justifiquem, o juíz pode conceder a providência cautelar imediatamente após a apresentação do pedido. Este regime pretende evitar o periculum in mora do processo cautelar, isto é, evitar os danos que resultem da mora do processo. Assim, antecipa-se a providência cautelar que, mais tarde, se vai decidir se deve valer durante pendência do processo principal.
Nas situações em que o tribunal considere procedente a avaliação que o requerente faz em relação à urgência, o juíz decreta provisóriamente a providência requerida, ou aquela que achar mais adequada, nos termos do artigo 131º/3. Este perceito também pode ser interpretado no sentido de o tribunal poder proceder ao decretamento provisório, quando reconheça que essa é a única forma de assegurar a tutela jurisdicional do requerente, mesmo nos casos em que este se tenha limitado a pedir uma providência cautelar nos termos do artigo 114º.
Depois de decretada a providência, o número 6 do artigo 131º dá às partes o prazo de cinco dias para se pronunciarem, sendo, em seguida, o processo devolvido ao juíz para que profira a decisão, alterando ou confirmando o que anteriormente tinha decidido. Este perceito dá azo a duas interpretações possíveis:
- A primeira prende-se com o facto de considerar o processo de decretamento provisório constítuido por duas fases: na primeira (artigo 131º/3), o juíz, sem assegurar o contraditório e no prazo de 48 horas, decreta a providência provisória; na segunda fase (artigo 131º/6), assegura-se o contraditório, apesar de não haver lugar à produção de prova, e o juíz tem a possibilidade de rever a posição anteriormente tomada, depois de assegurado o contraditório;
- Na segunda interpretação considera-se que o processo de decretamento provisório apenas tem uma fase (artigo 131º/3) e que o número 6 desse mesmo artigo se refere já a uma tramitação especial, a que ficará submetido o processo cautelar principal, com o objectivo de estabelecer se a providência provisória se mantém ou não durante a pendência do processo principal
Contudo, a intenção do legislador seria a de atribuir ao processo de decretamento provisório duas fases, seguindo a primeira interpretação acima exposta.
Assim, podemos concluir que a principal distinção entre a intimação para a protecção de DLGs (artigo 109º e seguintes CPTA) e o processo de decretamento provisório (artigo 131º CPTA), não é a celeridade (que é igual nos dois mecanismos), mas prende-se com o facto de, na primeira se pretender uma decisão definitiva, enquanto que na segunda basta uma decisão temporária, sem prejuízo da decisão que venha a ser proferida no processo principal.
Maria Inês Melo Bento, nº 18262
BIBLIOGRAFIA:
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Procedimento Administrativo, 12.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2012
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa, Lições, 11.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2012
I – Identificação da questão
À semelhança do que ocorre no processo civil, o contencioso administrativo também fixa pressupostos para que as partes possam agir/intervir. Pretende-se com esse texto analisar o pressuposto da legitimidade das partes. Mais concretamente a legitimidade ativa do artigo 55º, nº1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).
Em relação à legitimidade das partes podemos distinguir uma legitimidade ativa e passiva correspondendo aos artigos 9º e 10º CPTA respetivamente.
O artigo 9º CPTA apresenta-se como um critério geral de legitimidade ativa. Este artigo está construído segundo uma base subjetivista, o que significa que tem legitimidade para ser parte num processo quem alegue ser parte na relação material controvertida, isto é, quem esteja a ser afetado na sua esfera jurídica por alguma ação da Administração pode recorrer aos tribunais. A vertente subjetivista, que considera que o contencioso administrativo existe para tutelar direitos individuais/posições jurídicas dos cidadãos, contrapõe-se à vertente objetivista que considera que o contencioso administrativo tem como função tutelar a legalidade e a prossecução do interesse público.
Visões diferentes como estas irão dar resultados também eles diferentes. Assim sendo repercute-se nas considerações de ambas sobre quem tem e não tem legitimidade. Segundo a opinião subjetivista só pode recorrer a tribunal, pois só assim tem legitimidade, quem se sinta afetado; sendo que a vertente objetivista tem uma visão mais alargada da legitimidade pois considera que tem legitimidade qualquer pessoa que tenha conhecimento de um ato ilegal.
Assim sendo, segundo o critério o artigo 9º, nº1, basta alegar que se é parte na relação material controvertida, pois o critério é o da titularidade da relação material controvertida. Por sua vez, a par das ações iniciadas por particulares, o artigo 9º, nº2 acresce a possibilidade de ação popular. Neste preceito pretende-se atribuir legitimidade a alguém que não poderá estar em juízo ao abrigo do artigo 9º, nº1, pois não tem um interesse direto. A própria Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 52º, nº3, elege certos valores que permite indivíduos que atuem em juízo independentemente de erem um interesse direto na questão para a defesa de valores públicos.
II – Legitimidade ativa na impugnação de atos administrativos
Sendo o artigo 9º CPTA um critério geral, o código apresenta critérios especiais para, neste casos, ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos. O artigo 55º CPTA enumera quem tem legitimidade ativa, isso é, para agir, na impugnação de atos administrativos. Assim o nº1, alínea a) estabelece que tem legitimidade “Quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; (…)”
O artigo 55º, nº1, a) CPTA fixa como critério especial “ser titular de um interesse direto e pessoal”. Em primeiro lugar cabe-nos analisar o conteúdo do interesse. Quais os conteúdos que podem fazer com que o requisito do interesse estejam preenchidos. Poderá corresponder a ter uma necessidade cuja verificação desse algo satisfaz; considerar essa verificação como algo de bom para o seu titular ou possuir razões para querer essa verificação[1]. Assim de acordo com José Duarte Coimbra ter interesse na impugnação de um ato administrativo poderia significar que a impugnação desse acto satisfaria uma certa necessidade do autor; ou que essa impugnação seria boa para o autor ou que o autor possuiria razões para querer essa impugnação[2]. O autor considera que o interesse de que se trata é um interesse em releva “as relações jurídicas para querer impugnar o ato”. Logo ter interesse, e consequentemente legitimidade para impugnação do ato é ter uma “base jurídica” que possibilite o acesso ao juiz[3].
Nos dias de hoje o interesse é qualificado como “direto e pessoal” mas anteriormente não o era. Acrescia o requisito de ser legítimo. A utilidade que se pretendia requerer não poderia ser reprovada pela ordem jurídica. Este pressuposto já não é de necessária verificação, sendo que o que é controvertido nos dias de hoje é definir em concreto o que significa “interesse direto e pessoal”. Como diz Vieira de Andrade, não significa isto que tal interesse pode ser ilegítimo, mas apenas que basta um interesse de facto diferenciado, não se exigindo a titularidade de um interesse legalmente protegido[4].
Cabe-nos a nós, em paralelo com a opinião, nem sempre convergente da doutrina, tecer algumas considerações sobre qual o conteúdo de “direto” e “pessoal”.
Para Mário Aroso de Almeida o carácter pessoal prende-se como facto de se ter de exigir ao interessado em agir uma utilidade pessoal, isto é, que seja aproveita por ele próprio, de modo a que posse ser considerada parte legítima sendo ele próprio o titular do interesse sobre o qual se fundamenta o processo. Por sua vez entende que o carácter direto consiste em saber se existe um interesse atual e efetivo em pedir a impugnação do ato. Considera que o caracter “direto” consiste em saber se o interessado tem interesse processual ou interesse em agir[5]. Em desacordo está José Duarte Coimbra. Tendo em conta que o interesse processual traduz numa utilidade de acesso ao processo e adequação do meio processual escolhido, o autor considera que a mera titularidade de um direito não bastaria para justificar esse acesso. Não nega porém o facto de ter de haver interesse processual mas sim como um pressuposto geral. Conclui o autor dizendo que a falta de atualidade ou falta de efetividade de um dado interessado só serão relevantes no mérito da causa[6]. O carácter “direto” do interesse também conduz a alguns problemas em situações de fronteira entre a legitimidade e a necessidade de proteção judicial uma vez que o carácter direto do benefício não é reconhecido quando se mostra meramente eventual.
III – Análise de Jurisprudência
Tomemos em atenção o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, Ac. De 20/6/2012, P. 0230/12[7]. Neste processo estávamos perante uma ação administrativa especial, logo a lei não exige a titularidade da relação material controvertida apenas que o autor seja titular de um “interesse direto e pessoal”. Neste processo para se averiguar a legitimidade do autor é necessário que este retire uma utilidade ou vantagem da pretensão de anulação do ato lesivo. Este acórdão considerou que, se por um lado esta legitimidade é alargada a quem não seja titular da relação jurídica controvertida, por outro lado podem ser prejudicados pela própria legitimidade se da ação não retirarem nenhuma vantagem ou utilidade. Estando neste caso perante um caso de compropriedade e sendo que é assente que o exercício de direito decorrentes da compropriedade tem de ser feito em conjunto por todos os comproprietários, o STA entendeu que o pedido de anulação do ato e o pedido de condenação ao pagamento de uma indemnização tem de ser feito por todos os comproprietários em conjunto. Só assim, através da atuação conjunta é que se poderá retirar benefícios do êxito da ação. Assim sendo, numa situação de compropriedade para impugnação de ato administrativo em que os benefícios do êxito da ação só se irão verificar no conjunto é necessário que os comproprietários atuem em conjunto pois só assim terão legitimidade.
Bibliografia:
Almeida, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013
Andrade, José Vieira de, “A Justiça Administrativa”, 12º Edição, Almedina
Coimbra, José Duarte; “A “legitimidade” do Interesse na Legitimidade Ativa de Particulares para impugnação de ator administrativos”;
Silva, Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2º Edição, Almedina
Do fumus bonus iuris nos procedimentos cautelares: o estranho caminho de um jogo de probabilidades
A tutela cautelar assume, no contencioso administrativo, uma função instrumental face à tutela dita declarativa, destinando-se, de acordo com o estatuído no art. 112.º/1 CPTA, à obtenção de providências idóneas a assegurar a utilidade da sentença a proferir num processo declarativo.
Esta ausência de autonomia dos procedimentos cautelares – bem como os seus vectores da intrumentalidade, provisoriedade e sumariedade, em face de uma acção principal - em nada reconduz a uma menor relevância prática da tutela cautelar: afinal, esta garantirá, em última ratio, a eficaz e célere interrupção da produção de danos já causados ou impedirá que aquela se inicie. Danos esses que, naturalmente, obstariam à plena utilidade da decisão que o particular pretende obter naquela acção principal.
Na mesma medida em que qualquer tipo de pretensão pode ser objecto – rectius, pedido imediato –, de um processo declarativo, cujo centrismo coloca o enfoque na protecção de posições jurídicas substantivas de particulares, também a garantia de efectividade da tutela jurisdicional exigida leva a considerar que o juiz administrativo pode conceder providência a qualquer medida cautelar que se mostre idónea à realização da sua função, concluindo-se desta forma pelo carácter exemplificativo do elenco de providências constante do art. 112.º CPTA.
Todavia, a clássica destrinça entre providências de natureza antecipatória (aquelas que visam prevenir um dano, obtendo antecipadamente a disponibilidade de um direito ou o gozo de um benefício que o particular evoca ser legítimo titular, mas que lhe é negado) e aqueloutras de natureza conservatória (as que se destinam a manter um status quo, isto é, pretendem manter ou preservar a situação de facto existente) mantém, também no domínio do processo administrativo, toda a sua utilidade, nomeadamente pelo facto de o legislador ter feito depender dessa natureza os critérios a considerar pelo juiz para efeitos de aceitação ou negação de provimento ao pedido cautelar formulado [cf. art, 120.º/1 CPTA][1].
Em termos gerais, e em nada distintos do estudado no proceso civil, as providências cautelares têm dois elementos centrais[2]: o periculum in mora e o fumus bonus iuris, ao qual circunscreveremos a nossa análise, doravante.
O critério da aparência do bom direito – fumus bonus iuris – aparece-nos consagrado pelo legislador enquanto conditio sine qua non da decretação de uma providência cautelar requerida no contencioso administrativo. Todavia, as exigências relativas a esta aparência revestem forma diferenciada, consoante se esteja perante um pedido de provimento de uma providência conservatória ou, contrariamente, de uma outra, de natureza antecipatória [cf. arts. 120.º/1, b) e c) CPTA]. E isto considerando que em ambos os casos se faz depender - ainda que de forma quantitativamente diferenciada - o decretar da providência de um juízo prévio sobre a possibilidade de êxito que o recorrente tem no processo principal, i.e., sobre a possibilidade de se vir a reconhecer procedência à pretensão formulada pelo autor na acção principal.
Esta diferenciação vertida na letra da lei não foi obra do acaso, tão pouco objecto de tratamento leviano por parte do legislador da Reforma. Logo na exposição de motivos que acompanhou a prefeitura do CPTA, justificava o legislador “que no que se refere ao critério da aparência do bom direito, adopta[-se] um critério gradualista, admitindo que esse critério […] deva ser de indagação mais exigente quando esteja em causa a adopção de uma providência antecipatória do que a adopção de uma providência meramente conservatória”[3].
Assim, nos procedimentos cautelares de natureza conservatória, o requisito aposto na alínea b) do art. 120.º/1 – e após a demonstração do periculum in mora – basta-se com a afirmação do non fumus malus[4], i.e., com um simples juízo de não improbabilidade da procedência da pretensão formulada na acção principal pelo autor. Assim, o papel da aparência do bom direito encontra, nestas providências, protagonismo reduzido: não existindo elementos que tornem clara a improcedência da pretensão material do autor, ou circunstâncias que claramente obstem ao conhecimento da matéria de fundo, não haverá de ser por via deste elemento que a providência será negada.
Ao invés, no que se reporta à concessão de uma providência de cariz antecipatório, destinada a alterar o status quo, intervém na sua concessão o fumus bonus iuris na plenitude da sua extensão. Pretendendo o requerente que o estado das coisas se altere em seu favor, sobre si impende o encargo de fazer prova perfunctória do direito alegado na pretensão formulada na acção principal, aplicando-se co-naturalmente os critérios tradicionais do processo civil a este juízo de prognose que o art. 120.º/1, c), in fine, determina dever ser feito pelo juiz na análise da providência requerida [cf. “e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”].
Em ambos os casos, a concessão ou recusa de provimento à pretensão cautelar intentada pelo autor haverá sempre de ser sujeita, ainda, ao crivo de um juízo de ponderação de interesses, tal como decorre do disposto no art. 120.º/2 CPTA.
Bibliografia:
ISABEL CELESTE DA FONSECA, Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2002.
JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa, Lições, 11.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2011.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Procedimento Administrativo, 12.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2012
[1] De forma clara e sistemática, M. AROSO DE ALMEIDA, Manual de Procedimento Administrativo, Almedina, Coimbra, Maio de 2012, p. 446: « a tutela cautelar das situações jurídicas finais, estáticas ou opositivas passa, assim pela adopção de providências conservatórias; e a tutela cautelar das situações jurídicas instrumentais, dinâmicas ou pretensivas passa pela adopção de providências antecipatórias»
[2] Do quadro legal são subtraíveis, enquanto requisitos de procedência das providências cautelares: (i) duas condições positivas de decretamento, o periculim in mora, ou receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação na esfera do requerente; e o fumus bonus iuris, ou a não manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular na acção principal, e a inexistência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da causa; e (ii) um juízo de ponderação ou proporcionalidade, resultante da norma estatuída no art. 120.º/2 CPTA, entre os efeitos decorrentes da decisão de concessão ou negação da providência.
[3] Apud M. AROSO DE ALMEIDA, op. cit., pp. 477-478.
[4] Numa acepção partilhada diversas vezes pela jurisprudência do STA e TCA, vide Ac. STA 12.01.2012, P. 01043/11, e Acs. TCA Sul 12.09.2013, P. 10267/13 e de 7.11.2013, P. 10430/13.
Breves Notas Acerca da Responsabilidade Civil Por Facto da Função Legislativa[1]
i. No âmbito da concretização plena do artigo 22.º da CRP operada por via da Lei n.º 67/2007, de 21 de Dezembro[2], operacionalizaram-se as formas de efectivação da Responsabilidade do Estado no exercício das funções jurisdicional e legislativa, concretizando-se o comando aposto pelo legislador de 2002-2004 no art. 4.º/1, g) ETAF.
ii. Sem pretensões de entrar em considerações de mérito acerca das opções que o legislador da Reforma transpôs para as diversas alíneas do art. 4.º/1 do ETAF, afirme-se apenas que aquele ultrapassou amplamente o comando constitucional, sediado no art. 212.º/3 da Lei Fundamental, que estatui uma cláusula de reserva de jurisdição administrativa assente no critério da relação jurídico-administrativa[3].
iii. Apesar de não encontramos, no art. 1.º do RRCEE, menção expressa aos titulares da função legislativa, a remissão feita para lei especial (art. 1.º/1, in finde), tem a situação sobre a qual aqui versamos no seu campo aplicação. Remissão essa feita para os artigos 45.º a 48.º da Lei n.º 34/87, de 16 de Julho, alterada pela Lei n.º 108/2001, de 28 de Novembro, dos quais resulta um principio de responsabilização por danos decorrentes da prática de crimes relacionados com a função legislativa nos termos da lei civil, respondendo o Estado solidariamente com o titular causador do dano, e detendo sobre aquele direito de regresso, sem que a absolvição do pedido criminal extinga a obrigação de indemnização civil.
iv. Reguladas em primeira linha pelo disposto no art. 15.º RRCEE, as acções para efectivação da Responsabilidade do Estado por facto praticado no âmbito da função legislativa podem surgir em dois cenários:
(A) situações posteriores a processos em que o autor da acção de responsabilidade civil, a propósito de um caso concreto, e ainda que por iniciativa do juiz ou da parte contrária, viu uma norma que lhe estava a ser aplicada julgada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional, merecendo por isso a desaplicação ad quo por parte do tribunal. Nestas circunstâncias, em favor do lesado existe já uma prévia pronuncia do Tribunal Constitucional, que fundamenta a acção administrativa comum de responsabilidade extracontratual do Estado – art. 32.º/2, f) CPTA -, a ser proposta no Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa[4].
Há quem admita, em face da redacção do n.º 2 daquele art. 15.º RRCEE, a entrega da situação ao Tribunal Constitucional, que haveria assim de emitir uma segunda pronúncia sobre a norma em apreço. Todavia, parece de rejeitar esta concepção, porquanto pré-existe já um juízo de ilicitude sobre a norma, juízo esse emitido por aquele mesmo TC, e que fundou a pretensão de reconstituição da situação jurídica do autor da acção de responsabilidade. Ademais, uma segunda pronúncia do TC sobre a mesma norma acarretaria o risco da existência de discrepâncias valorativas entre as diferentes secções daquele Tribunal e, ainda, aqueloutro acarretado pela possibilidade de alteração do juízo de inconstitucionalidade previamente produzido, o que claramente atentaria à coerência do sistema e à segurança jurídica dos destinatários da norma. Tal segunda pronúncia parece, igualmente, vedada pelo respeito ao principio do Caso Julgado[5], na medida em que o pedido indemnizatório deriva do reconhecimento de uma pretensão do mesmo autor num anterior processo, tendo por objecto o ressarcimento de um dano não coberto pela reconstituição[6] da situação jurídica.
(B) Em segundo lugar, um processo subsumível à letra do disposto no art. 15.º do RRECC haverá de ser destinado matricialmente à declaração da violação de um direito, ou interesse digno de tutela, nomeadamente os ditos interesses difusos, insusceptíveis de apropriação individual ou de interesses de fruição colectiva, por via de uma norma alegadamente inconstitucional e, ainda, à responsabilização do legislador pelos danos resultantes da aplicação concreta dessa norma. Assim, na acção administrativa comum proposta no TAC, o autor peticionará o reconhecimento de um direito, afirmando a conexão entre a sua perturbação e a aplicação de uma norma alegadamente inconstitucional, devendo este pedido ser cumulado com um pedido de condenação do Estado no pagamento de uma indemnização, subsidiário e em relação de dependência face ao primeiro [cf., arts. 37.º/2, a) e f) CPTA].
Assim, facilmente se compreenderá que a procedência do pedido indemnizatório dependerá da prejudicial análise de reconhecimento do direito, que haverá de se confirmar ter sido ou não violado por norma eventualmente inconstitucional.
Daqui resulta, claramente, uma diferença entre a análise até aqui formulada e a letra da lei, no art. 15.º/2[7] RRCEE, preceito que pressupõe: (i) uma decisão positiva quanto ao pedido indemnizatório fundado no anterior julgamento de inconstitucionalidade da norma por parte do tribunal administrativo, ou (ii) uma decisão de não procedência do pedido emitida por aquele tribunal, e fundada ou na conformidade da norma à Constituição ou à lei de valor reforçado, ou na não verificação dos demais pressupostos da Responsabilidade Civil. A equivalência, operada pelo preceito, de recusa de aplicação da norma às situações em que o tribunal administrativo julgue inconstitucional a norma, ou de aplicação, naqueloutras em que o mesmo tribunal administrativo conclua pela não inconstitucionalidade ou ilegalidade do preceito invocado pelo Autor, não poderá desconsiderar a subsunção da normatividade questionada ao caso concreto, sob pena de se abrir portas a uma verdadeira acção pública de inconstitucionalidade[8], havendo de se ter por previamente assente e provada a existência de uma efectiva lesão de um direito do autor provocada por via daquela norma.
v. A questão da articulação entre a verificação da existência de um direito lesado e a consequente afirmação da responsabilidade civil do Estado poderá vir a encontrar entraves na incompetência dos tribunais do foro administrativo para conhecer da violação de direitos ou interesses por violação de preceitos normativos jus-privatistas. Ao nível das soluções, parece de considerar que o recorrente deverá nesses casos intentar uma acção declarativa de simples apreciação ou reconhecimento de direito junto dos tribunais comuns, no seio da qual surgirá a questão de constitucionalidade.
vi. Neste último grupo de situações, supra expostas, depois de obtida a declaração de invalidade, maximus inconstitucionalidade - por meio de Acórdão do TC - o recorrente haverá de se dirigir ao TAC intentando apenas e exclusivamente a acção de responsabilidade civil por facto derivado da função legislativa, e devendo os pressupostos da responsabilidade ser autonamamente verificados, para efeitos da procedência da sua pretensão.
vii. Em último termo, e valendo para tudo o que aqui se disse, alerte-se que a compensação pecuniária terá como pressuposto primário a impossibilidade, de facto e de iure, de se proceder a uma reconstituição in natura (cf., art. 3.º/1 RRECC).
[1] Deixe-se presente que as linhas que se seguem não abordarão a matéria da violação do Direito Comunitário pelo legislador.
[2] Regime da responsabilidade extracontratual das entidades do Estado e demais entidades públicas, doravante RRCEE.
[3] Neste sentido, J.C. VIEIRA DE ANDRADE, “Âmbito e Limites da Jurisdição Administrativa”, in CJA, n.º 22, 2006, pp. 6 e ss; CARLA M. AMADO GOMES, “As novas responsabilidades dos Tribunais Administrativos na aplicação da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro: primeiras impressões”, in Três Textos sobre o Novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, 2008, A.A.F.D.L, [A. que considera que a opção do legislador acabou por tornar a jurisdição administrativa nos tribunais do contencioso jurídico-público].
[4] Defendendo que a solução existente de interposição da acção na primeira instância – que resulta da aplicação conjunta dos arts. 44.º/1 ETAF e 18.º/2, por analogia, do CPTA - se afigura criticável, CARLA AMADO GOMES [op. cit., p. 140] sugere que a competência para julgar estas acções deveria estar entregue ao STA, solução todavia não acolhida pela jurisprudência daquele Tribunal Superior, cf. Ac. STA 11.05.2005, P. 616/04.
[5] CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 141.
[6] Atente-se ao facto de aquela mesma norma já anteriormente ter sido declarada ineficaz face ao autor do pedido indemnizatório, e a situação geradora do dano já ter sido reconstruída, pelo que se afigura difícil de configurar nestes casos a hipótese de um recurso extraordinário de revisão, e impedida, à luz da ratio que subjaz o art. 80.º/1 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, a reapreciação da norma em situação reportável ao mesmíssimo sujeito perante o qual houvera já sido declarada ineficaz.
[7] Que J. REIS NOVAIS [“Uma Nova Acção de Inconstitucionalidade”, in Jornadas sobre o Novo Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas, apud CARLA AMADO GOMES, op. cit. 145] considera constituir um novo recurso de inconstitucionalidade, em sentido diverso do que aqui se vem expondo.
[8] Na expressão de CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 144.
Os processos executivos têm por objectivo primordial, obter do tribunal a concretização daquilo que foi anteriormente juridicamente declarado pelo mesmo, aquando de um processo declarativo.
A temática dos processos executivos no processo administrativo vem estabelecida nos artigos 157º do 179º do CPTA, sendo que esta apenas tem especificidades em relação à tutela executiva prevista no Código de Processo Civil quando a acção executiva seja intentada contra entidades públicas, de acordo com os números 1 e 2 do art. 157.º do CPTA.
São formas de processo executivo as seguintes: execução para prestação de factos ou de coisas (artigos 162º a 169º); execução para pagamento de quantia certa (artigos 170º a 172º); execução de sentenças de anulação de actos administrativos (artigos 173º a 179º).
Do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos em especial
O dever de a Administração executar a sentença
Segundo o artigo 173º número um, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.
Pode, assim, a Administração praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, ou, se for adequado, remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação (número dois do artigo 173º).
O número três postula um direito de indemnização em face dos danos que os beneficiários possam ter sofrido devido à anulação do acto, embora tenham de preencher os seguintes pressupostos: ser beneficiário do acto anulado há mais de ano; desconhecer, sem culpa, a precariedade da sua situação. No entanto, à luz do princípio da proporcionalidade, a situação jurídica do beneficiário não pode ser posta em causa se, esses danos que se visam indemnizar forem de difícil ou impossível reparação e, for manifesta a desproporção existente entre o seu interesse na manutenção da situação e o interesse na execução da sentença anulatória.
De acordo com o artigo 174º o cumprimento do dever de executar a que se refere o artigo 173º é, em princípio, da responsabilidade do órgão que tenha praticado o acto anulado, ressalvando o disposto no número dois.
O processo de execução de sentenças de anulação
O regime prescrito nos artigos 174º e seguintes, tendo por base o artigo 173º, pressupõe que não tenha sido proferida qualquer condenação no processo impugnatório no que ao conteúdo dos deveres em que a administração fica constituída por força do efeito da anulação do acto administrativo diz respeito. Este processo foi criado de forma a resolver as situações em que os tribunais proferem sentenças de pura anulação permitindo à administração retirar ela própria as devidas consequências. Como nos diz o Prof. Mário Aroso de Almeida, está “estruturado, em primeira linha, como um processo declarativo a intentar contra a administração e que funciona como uma via processual específica que foi instituída para a actuação processual das pretensões complementares em relação à pretensão anulatória”, que, apesar de o puderem ser não tenham sido cumuladas no âmbito do processo de impugnação e tenham como objectivo conseguir o cumprimento por parte da administração, do dever de executar a sentença de anulação à qual se encontra obrigada, dela extraindo as devidas conclusões. Como a sentença de mera anulação de um acto administrativo não se pronuncia acerca do conteúdo dos deveres à qual a Administração se encontra adstrita, o processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos é constituído por duas fases: a fase declarativa e a fase executiva. A primeira fase é indispensável uma vez que trata da discussão de questões que ainda não foram objecto de apreciação pelo tribunal. Em primeiro lugar há que identificar o conteúdo dos deveres em que a administração ficou vinculada pela sentença e proceder à condenação da administração no seu cumprimento. A segunda fase, é uma fase eventual visto que se destina a permitir ao interessado obter o resultado pretendido na fase executiva na hipótese de a Administração não ter cumprido com os deveres que lhe foram impostos na fase declarativa.
Do artigo 176 nº 1 e 3 retira-se desde logo a natureza declarativa da fase inicial em que a petição inicial faz “valer o direito à execução” da sentença de anulação e tem como objectivo “pedir a condenação da Administração” ao cumprimento do dever a que ficou obrigada (artigos 173º a 175º). Essa mesma natureza declarativa está patente no artigo 177º nº 1 e 2 que se refere à petição inicial e correspondente réplica. No entanto, é o artigo 179º o elemento crucial nesta destrinça uma vez que é nele que reside a fronteira entre esta fase (nº1, 2 e parte inicial do nº4) e a fase executiva (nº 4, 5 e 6). E, de facto, a fase declarativa termina com a imposição à Administração de, pela primeira vez, cumprir com os deveres aos quais ficou obrigada, nos termos do artigo 173º, por força da sentença proferida no processo impugnatório, sendo igualmente fixados o conteúdo dos actos a adoptar e o prazo dentro do qual os órgãos responsáveis aqueles devem ser adoptados. (179º nº1).
Ainda no âmbito da fase declarativa há que ter presente que, tal como sucede com o processo executivo para prestação de factos ou de coisas, pode acontecer que o tribunal invoque uma causa de legítima inexecução, por impossibilidade ou grave lesão do interesse público, fixando-se nestes casos uma indemnização por forma a compensar o interessado, podendo, posteriormente, converter-se o processo num processo de execução para pagamento de quantia certa quando a Administração não proceda ao pagamento da indemnização fixada (artigos 176º nº 6 e 7 e 178º). Pode também acontecer que o interessado concorde desde início que existe uma causa legítima de inexecução (artigo 178º nº 1). Nestes casos, pode o autor, nos termos do artigo 176º nº 7, pedir a fixação da indemnização devida. No caso de acordarem quanto à existência da causa legítima de inexecução mas não quanto ao montante da indemnização o artigo 178º estabelece um processo declarativo especial autónomo para a fixação daquele valor que pode ser utilizado em alternativa à propositura de uma acção administrativa comum.
Quando a Administração não cumpra com a pronúncia declarativa, o artigo 179º, permite ao interessado passar à fase executiva que, dependendo do tipo de obrigação em causa o que, segundo o Prof. Mário Aroso de Almeida “pode conduzir a: (i) um processo de execução para pagamento de quantia certa (cfr. Artigo 179º nº 4); (ii) à emissão pelo tribunal de uma pronúncia que produza os efeitos do acto administrativo ilegalmente omitido (cfr. Artigo 179º nº 5); (iii) ou, embora isso não resulte expressamente do artigo 179º, a um processo de execução para prestação de coisas ou de factos, nas várias configurações que ela pode revestir à face dos artigos 167º e 168º, só nesta perspectiva se compreende a previsão do artigo 179º nº 6, que retoma o disposto no artigo 168º nº3, prevendo que o processo possa desembocar na fixação de uma indemnização, a título de responsabilidade civil pela consumação da situação de inexecução ilícita (cfr. artigo 179º nº 6), no caso de a obrigação em causa ser infungível e se consumar o incumprimento definitivo, apesar da eventual imposição de sanção pecuniária compulsória”.
Nos artigos 173º, 174º e 175º é instituído o deve de a Administração de no prazo de três meses extrair as consequências devidas da anulação. Quando este prazo não for cumprido, pode o interessado dirigir-se ao tribunal, no prazo de seis meses, para pedir a condenação da Administração nesse cumprimento (artigo 176º), tendo legitimidade para tal quem tenha ganho de causa no processo impugnatório.
Em termos de legitimidade passiva estabelecem o artigo 177º prevê a citação de eventuais contra-interessados para que possam contestar e, uma vez que a execução da sentença pode “competir, cumulativa ou exclusivamente, a outro ou outros órgãos”, que não aquele que tenha praticado o acto em questão (artigo 174º nº2), esclarece que pode ser uma ou várias a entidades demandadas que devem ser notificadas para contestar sendo aqui também aplicável o disposto no artigo 10º nº 8.
No que toca a prazos, há que acrescentar ao que já cima foi dito que quando a execução consistir apenas no pagamento de uma quantia pecuniária este deve ser efectuado no prazo de 30 dias nos termos do artigo 175º nº3. Os prazos são contados nos termos gerais previstos artigo 72º do CPA começando o prazo a contar-se a partir da data do trânsito em julgado da sentença (artigo 160º). Deve ainda acrescentar-se que a instauração do processo de execução só pode ocorrer após o decurso dos respectivos prazos quando a entidade obrigada não der cumprimento aos deveres de que ficou incumbida no prazo de que dispõe para o efeito (176º n º1).
A petição inicial no âmbito deste processo deve obedecer aos seguintes requisitos:
- indicar especificamente os actos jurídicos e operações materiais em que se considera que a execução deve consistir;
- deve ser dirigida ao tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição (artigo 176º nº1)
- nela devem ser demandados os responsáveis pelo acto anulado (artigo 174º) que já assim tinham figurado no processo impugnatório (10º nº2);
Assim que a petição seja recebida, a entidade demandada bem como os contra-interessados são notificados para que contestem no prazo de 20 dias (artigo 177º nº1). Caso optem por contestar o autor é igualmente notificado para replicar no prazo de 10 dias nos termos do artigo 177º nº2. Se alguma das partes que contestaram invocar a existência de uma causa legítima de inexecução e o autor com ela concordar, dá-se o processo por terminado, podendo ser convolado no processo de indemnização por causa legítima de inexecução nos termos dos artigos 177º nº 3 e 178º. Se, pelo contrário, replicar ou não manifestar o seu a sua concordância, é aberta instrução, se o tribunal a considerar necessária (artigo 177º nº 4), proferindo a decisão num prazo máximo de 20 dias (artigo 177º nº5).
Diogo Tadeu Silva, nº 19584
Bibliografia:
- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013
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