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Blog de Contencioso Administrativo



Domingo, 08.12.13

A Eficácia Objectiva e Subjectiva da Sentença de Anulação no Contencioso Administrativo – o problema da tutela dos “terceiros”

A Eficácia Objectiva e Subjectiva da Sentença de Anulação no Contencioso Administrativo – o problema da tutela dos “terceiros”

 

 

 

Nota Introdutória:

                          i. As linhas que se seguem têm um objecto circunscrito, sob pena de se prolongarem em termos aqui intoleráveis: descortinar qual a extensão dos efeitos produzidos pela sentença de anulação proferida no âmbito do contencioso administrativo. Tal significará, destarte, delimitar quais os efeitos que produz e perante quem, em concreto.

                        ii. Tenham-se, desta forma, alguns pontos por assentes: a realidade de um Contencioso existente no âmbito de uma Administração de infra-estruturas[1], modelo típico do Estado Pós-social, onde necessariamente se ultrapassou o velhinho paradigma das relações jurídico-administrativas (puramente) bilaterais, aceitando-se pacificamente que a maior parte dos actos definidores de situações jurídicas particulares emitidos pela administração, embora com um destinatário directo e formal, acabam por produzir efeitos na esfera de terceiros[2], podendo até discutir-se, desde logo epistemologicamente, se será de aceitar a sua terceirização ou, ao invés, se impera afirmar – e sem medos – que estes são efectivamente partes numa relação jurídica que se configura agora multipolar, multilateral ou poligonal[3]; por outro lado, Contencioso esse que a Reforma de 2002-2004 logrou revolucionar, alterando o seu centro gravitacional, antes tido como um “contencioso feito ao acto”, e agora vertido num contencioso cuja finalidade primária é a tutela das posições activas subjectivas, maximus direitos, dos particulares.

                      iii. Uma jurisdicional tutela efectiva – tal como a que decorre do imperativo constitucional estabelecido pelos arts. 20.º e 268.º/4 CRP –, no âmbito de um contencioso predominantemente subjectivista, que haverá de garantir ao particular directamente lesado pela emissão de um acto administrativo a (re)afirmação da posição de vantagem que ilegalmente lhe fora subtraída por aquele acto. Decorrentemente, a sentença anulatória haverá de produzir efeitos também, e no mínimo, perante aqueloutros particulares titulares de interesses ou direitos conflituantes com os do autor.

                      iv. Assim, e de modo a garantir que a tutela concedida é materialmente efectiva, cumprirá aqui determinar a extensão objectiva e subjectiva dos efeitos produzidos pela sentença anulatória, sendo por demais óbvio que razões de praticabilidade obstam a que a conformação final da causa possa obter, num sem número de situações, uma transversalidade definitória absoluta.

 

 

Do objectivismo ao subjectivismo: a tutela dos terceiros e a extensão do Caso Julgado

                    i. Em tempos ainda precedentes da Reforma que revolucionaria o contencioso no início do século XXI, Freitas do Amaral afirmava que a finalidade última do então existente recurso contencioso de anulação era «a protecção dos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares, bem como a defesa da legalidade na Administração»[4]. Dizia-o, contudo, não a respeito do objecto do processo, mas antes a propósito do dever de execução de sentenças ou da possibilidade de a Administração permanecer inerte perante a sua condenação em juízo[5].

                  ii. A distinção entre o efeito anulatório e o efeito executório da sentença de anulação, sentença constitutiva emitida por um verdadeiro tribunal, então feita pela doutrina, encerrava em si variadíssimas dificuldades, desde logo no que se reportava à problemática da protecção dos terceiros, sobretudo quanto aos actos consequentes[6]. Tal não perderia validade ainda que se aceitasse pacificamente que a nulidade estatuída por via da sentença de anulação apenas atendia ao acto, desconsiderando a relação jurídica subjacente ao concreto objecto processual – rectius, o acto impugnado.

  1.                 iii.  Ainda no âmbito de um contencioso dirigido ao acto, fazia-se a destrinça entre as relações directas e indirectas dos terceiros com o acto impugnado, resolvendo-se o problema, quanto aos primeiros, por via do recurso às regras gerais do litisconsórcio necessário e, alegando-se, quanto aos segundos, a inoperatividade do regime da nulidade dos actos consequentes, nos termos, já de si atribulados, do disposto no art. 133.º/2, i) CPA.

                iv. Pretendendo-se saber quais os concretos efeitos do caso julgado, Freitas do Amaral retomava o entendimento que então perfilhava acerca da finalidade última do Contencioso Administrativo para defender que os concretos efeitos da sentença anulatória dependeriam do motivo que fundava a impugnação do acto: sendo esta fundada em motivos subjectivos, o caso julgado limitar-se-ía a produzir efeitos inter partes; ao invés, a anulação produziria efeitos erga omnes na circunstância de se fundar em razões estritamente objectivistas[7]. Ainda assim, os terceiros contra-interessados, potencialmente prejudicados pela sentença anulatória, que não houvessem sido chamados ao recurso contencioso de anulação, poderiam sempre obstar aos prejuízos decorrentes da sentença[8].

                  v. Esta visão objectivista de um contencioso administrativo que apenas secundariamente tutela posições jurídicas de particulares quer-se – e tem-se – hoje ultrapassada. A lesão de posições jurídicas dos particulares, antes tida enquanto mera condição de acesso à justiça, era de há muito assumida pelos defensores das teses subjectivistas enquanto efectiva condição de procedência da acção. Tal determinava que os terceiros deveriam necessariamente intervir na acção, circunscrevendo-se os efeitos do caso julgado aos sujeitos presentes no processo. Processo esse que visava a obtenção de uma verdadeira tutela jurisdicional efectiva dos particulares, que deveriam assumir a verdadeira natureza de partes em defesa de posições jurídicas substantivas, numa relação jurídica processual, devendo rejeitar-se a ideia de que não passavam de meros defensores da legalidade objectiva. No mesmo sentido, a Administração deveria estar presente em juízo na qualidade de parte demandada, e não enquanto Autoridade recorrida[9].

                vi. A superação do modelo objectivista, tão profundamente fundado na ideia de que “julgar a Administração é ainda administrar”, implicou a aproximação aos ditames naturais de um processo judicial, o que fica claro se se atender aos pressupostos processuais e à caracterização do objecto do processo, que deixou de ser vertido ao acto, para passar a ser um processo onde o particular sustenta uma pretensão de eliminação de um acto – o pedido imediato –, com vista a garantir a tutela de uma legítima posição substantiva de vantagem que lhe fora subtraída – o pedido mediato. A causa de pedir, também ela tradicionalmente reconduzível, num processo de partes, ao objecto processual, deixa de ser configurada enquanto ilegalidade absoluta ou abstracta, para passar a ser vista enquanto ilegalidade relativa, imperando a existência de uma conexão de ilegalidade entre o desvalor jurídico do acto e a lesão de um direito subjectivo[10].

              vii. Nesta lógica, o pretenso dever de execução da sentença perde autonomia e protagonismo, sendo consumida pelos efeitos daquela decorrentes: (a) o efeito anulatório; (b) o efeito repristinatório, que decorre da retroactividade da anulação e encerra um comando ordenatório de actuação e reconstituição da situação devida que onera a Administração; (c) o efeito conformativo, que impele a Administração a evitar a repetição do vício. Também nesta medida, a extensão subjectiva dos efeitos produzidos pela sentença abarcaria apenas os sujeitos presentes em juízo, como seria de prever.

            viii. Esta eficácia inter partes do caso julgado, num processo com pendor subjectivista, reconduz-nos a uma situação de complicada definição no que toca à tutela dos terceiros[11], sobretudo daqueles que não figuram entre os intervenientes processuais. Isto porque, como atrás se deixou claro, proliferam situações em que os actos administrativos são emitidos no seio de relações poligonais.

 

 

Muitas dúvidas e algumas soluções:

                          i. No processo civil, a regra da eficácia inter partes remonta ao direito romano, e afigura-se simples de compreender: só as partes que defenderam os seus direitos no processo podem ser vinculadas pela sentença. Todavia, o princípio da irrelevância do caso julgado em relação a terceiros nunca pôde reclamar plena aplicação[12].

                        ii. Tentando descortinar qual a extensão subjectiva dos efeitos produzidos por uma sentença constitutiva, a clássica doutrina civilista distinguia os “terceiros juridicamente indiferentes” dos “terceiros juridicamente interessados”[13]. Aqueles, ainda que sujeitos a um prejuízo de facto, não viam ser-lhes infligidos quaisquer prejuízos jurídicos. Já os segundos, repartidos em dois grupos, consoante a conexão das relações jurídicas: por um lado, os terceiros em posição jurídica independente e incompatível, a quem não poderá ser oposto o caso julgado, dada a incompatibilidade real entre as pretensões e a sua fonte em titulo jurídico diverso; por outro, os terceiros em relação conexa e compatível, que poderiam ser paralela (pretensões análogas e autónomas, o que impedia a extensão do caso julgado, dada a autonomia das relações jurídicas) e concorrentes (perante a mesma pretensão, o que exigia a produção de efeitos do caso julgado em relação a todos) ou prejudiciais (onde a relação prejudicial integraria o Tatbestand da dependente, onde se justificaria a intervenção processual através da assistência).

                      iii. A transposição destas concepções subjectivistas da eficácia inter partes para o domínio do contencioso da administração não é pacífica. Nomeadamente, não o é pelas soluções que não logra alcançar[14]. Não o era, antes da Reforma, pelo facto de se estar num processo que tinha por objecto o acto, e cujo efeito se limitava porventura à anulação desse acto.

                      iv. Havendo quem negue que os actos com eficácia plurisubjectiva colocam em causa a aplicabilidade das normas com pendor subjectivista decorrentes do processo civil[15], impera a delimitação de um critério que sustente a sua aplicabilidade no nosso contencioso, à luz da distinção intensidade/extensão operada pela clássica escola civilista.

                        v. A nosso ver, e à luz de um contencioso de partes, caberá a prévia afirmação de que, perante um acto capaz de ser facto constitutivo de vários feixes de relações jurídicas, a divisibilidade dos efeitos produzidos haverá de ser encontrada no seio dessa diversidade de relações constituídos por via do acto, e não à luz do próprio acto ou dos vícios de que padeça. Aí, haverá que depender os nexos conexionais entre elas existentes. De tal modo que a complexidade da conexão a estabelecer – i.e., maximus, dos efeitos perante terceiros – dependerá da complexidade da relação material controvertida, ou, se quisermos, do feixe de relações jurídicas criadas pela emissão do acto, e não o inverso.

                      vi. Destarte, e porque não cabe aqui deixar especiais considerações acerca dos efeitos produzidos pela sentença anulatória na esfera do particular que intenta a acção anulatória em juízo, centremo-nos, quanto a esses, apenas no essencial: a evidente eliminação do acto impugnado. O que nos poderia trazer uma nova questão: sendo o acto eliminado, tal eliminação produziria automaticamente efeitos perante particulares que não apenas o Autor, ao que seria de concluir pela negação de uma eficácia meramente inter partes da sentença anulatória. Dizemos poderia porque, na prática, não se levanta o problema: o regime dos contra-interessados, tal como desenhado no nosso CPTA, está desenhado de modo a motivar a ilegitimidade das partes em caso de não serem chamados.

                    vii. Os terceiros sujeitos de relações poligonais encontram-se, pois, em situações jurídicas de diversas espécies, podendo os seus direitos ou interesses tutelados ser conexos, diferentes ou até antagónicos aos do autor. A impossibilidade de facto de se categorizar os seus interesses ou direitos obsta, logicamente, a que se defenda um entendimento que perfilhe a produção uniforme, unificada ou categorial, dos efeitos perante eles produzidos pela sentença de anulação. Da mesma forma, impõe-se-nos questionar se este dispersar de posições substantivas é conciliável com a concessão de uma tutela efectiva àquele que surge no processo enquanto parte activa, i.e., o autor.

                  viii. Estes seriam problemas que, à partida, não surgiriam num contencioso objectivista[16], centrado na reposição da legalidade objectiva e que tenderia a desconsiderar a violação de direitos subjectivos, fossem eles do recorrente ou de terceiro.

                      ix. Já num contencioso cuja finalidade primária se centra na efectiva tutela de posições jurídicas substantivas, a busca de um critério uniforme que ultrapasse a barreira prática da diversidade da relação poligonal não se afigura de fácil solução. Desde logo, o ponto de partida da operacionalidade jurídica não se configura claro: recusando-se de antemão o crivo da identidade do acto, poder-se-ia adoptar uma posição já há muito propugnada pela doutrina italiana, que considerava contra-interessados todos os sujeitos que retirassem vantagens do acto, independentemente de naquele se encontrarem ou não identificados. Tal não mais significaria do que operar uma divisão estanque entre os que, por um lado, retiravam vantagens do acto e, do outro, aqueles que por ele seriam prejudicados. Contudo, como atrás se disse, a complexidade da relação poligonal determina a inoperatividade prática deste critério: considerar simplesmente as vantagens de todos os terceiros originaria, potencialmente, um universo de contra-interessados amplíssimo, o que redundaria na não concessão de uma tutela jurisdicional efectiva ao recorrente. Ademais, a isto se junta a criticável e já comentada formação de categorias estanques de terceiros, desconsiderando-se a sua efectiva e fáctica posição digna de tutela.

                        x. Alternativa que se colocaria diante de nós passaria por considerar os efeitos da sentença judicial enquanto ponto de partida, recusando-se a atribuição daquele lugar ao acto. No entanto, e independentemente do mérito de contrariar uma tendência actocêntrica, tal critério conduzir-nos-ia provavelmente a uma injustiça relativa, na medida em que situações materiais idênticas acabariam por receber tutelas jurisdicionais distintas, consoante o tipo de acções e os respectivos efeitos das sentenças, o que é sobremaneira condenável. 

                      xi. Assim, a almejada coincidência entre o objecto do processo e a relação material controvertida, haverá de implicar uma reconfiguração do próprio objecto processual, passando este a incluir não tão só os direitos subjectivos do recorrente como também os do terceiro. O que, conexamente, haverá de implicar o reconhecimento de uma tutela jurisdicional efectiva também àqueloutros, titulares de posições jurídicas próprias e sujeitos com poderes de intervenção e participação processuais autónomos e distintos. Parece claro, nesta medida, que apenas segundo um critério que coloque o crivo nos efeitos da sentença, e não no acto impugnado, será sustentável a individualização da posição dos terceiros e, mais do que isso, a correspectiva efectividade das suas posições substantivas.

                    xii. No contencioso objectivista português, e ainda que se tenha por assente a subsistência de vozes que consideram contra-interessados os titulares de um interesse directo na manutenção do acto[17], a própria simples consideração da existência de titulares de interesses contrapostos aos do Autor – no que se afirmava serem pretensões sinónimas às da Autoridade recorrida, a Administração – era de si paradoxal. Afinal, a consideração de pretensões substantivas individualizáveis e merecedoras de tutela em face dos efeitos produzidos por uma sentença anulatória era a aceitação tácita de um marco afirmadamente subjectivista.

                  xiii. Ao invés, parece hoje claro que o entendimento do conceito de contra-interessados na nossa jurisprudência não se afigura, de todo, restritivo[18]. Ainda que assim seja, impera determinar os círculos de terceiros de acordo com relações de intensidade e extensão dos efeitos do caso julgado.

                  xiv. Como atrás se disse o acto administrativo que desencadeia uma relação jurídica poligonal opera numa realidade em que os interesses dos particulares podem relacionar-se, entre si, de diversas maneiras. Se se partisse do acto, os terceiros lesados surgiriam aparentemente divididos em dois grupos, separados pela barreira da vontade na manutenção ou na eliminação do acto. Todavia, a eventual anulação do acto, motivada pela acção proposta por autor determinado com fundamentos determinados, alteraria naturalmente a dinâmica dos interesses tuteláveis desses terceiros. Esta nova reordenação das situações jurídicas dos interessados, de acordo com o destino resultante da sentença anulatória, alcançável através de um juízo de prognose, parece pois aquela que melhor atenta às dinâmicas próprias de uma relação jurídica poligonal[19], no que se aproxima do assumir de um critério há muito defendido por boa parte da doutrina civilista.

                    xv. No contencioso, é vulgar a consideração de que os contra-interessados deverão apresentar-se como litisconsortes necessários, paritariamente com a Administração, em juízo. Na óptica da lógica civilista, a justificação do litisconsórcio necessário impera nos casos de conexão concorrente, nos quais a incindibilidade das pretensões exigiria a presença de uma pluralidade de sujeitos em juízo de forma a que fosse possível a obtenção do efeito útil na conformação do litígio, sob pena de poderem posteriormente, inclusivamente, proferidas decisões conflituantes com a desejável uniformidade da decisão jurisdicional. Naturalmente, o seu campo por excelência concentrar-se-ia exactamente, ainda que não de forma exclusiva, no domínio das acções constitutivas, implicando a incindibilidade de pretensões a formação de uma única e indivisível parte no processo judicial.   

                  xvi. A transposição desta ideia para o domínio do processo administrativo encontra, desde logo, um entrave: a estrutura material de uma relação poligonal é de si diversa, e mais complexa, do que a de uma relação civilística onde, apesar da conexidade entre pretensões, existe apenas uma pluralidade de sujeitos activos ou passivos, que entre si apresentam pretensões de idêntica ordem, fundadas, em principio, numa mesma relação material controvertida. Ora, como partimos do pressuposto que os contra-interessados não vêm os seus interesses limitados à manutenção do acto, a posição que ele ocupará tenderá a ser diversa daqueloutra assumida pela Administração. Não existindo esta unidade de posições em relação à administração, e ainda que subsista o elemento comum do interesse na manutenção do acto, não parece pois possível de afirmar a existência de uma única relação material controvertida, sendo, outrossim, de defender a diferenciação das situações jurídicas em apreço e a sua origem diferenciada e diferenciadora.

                xvii.Destarte, cumpre afirmar que a participação processual dos contra-interessados não encontra paralelo na figura do litisconsórcio necessário, como tantas vezes defendeu a jurisprudência nacional, mas antes na coligação necessária.

              xviii. Na coligação necessária, o autor, para lá da impugnação do acto, procura encontrar na sentença um instrumento de protecção face a uma pluralidade de questões de facto derivadas da situação jurídica material que transpôs para o processo. Numa lógica decorrente do princípio do dispositivo, os poderes de cognição e decisão do tribunal encontrar-se-ão limitados à extensão do objecto configurado pelo autor. Assim, o terceiro será contra-interessado se o seu direito for questionado pelo autor, o que haverá de acontecer quando o concreto pedido por aquele conformado implicar a negação da posição substantiva do terceiro. Por outras palavras, importará pois colocar o enfoque na potencial desvantagem, ou diminuição da vantagem, gerada na esfera do terceiro pela anulação do acto, e não nas concretas vantagens que aquele terceiro retirava anteriormente da existência do acto.

                  xix. Questão diversa será a de determinar qual o grau de esforço concretamente exigível ao recorrente na identificação dos contra-interessados. Diversa, dizemos, mas não menos relevante, ainda mais quando a falta de demanda dos contra-interessados implica a ilegitimidade das partes, inquinando, destarte, o conhecimento da matéria de fundo pelo juiz administrativo. No mesmo sentido, é hoje de rejeitar[20] que a participação no procedimento administrativo conducente à emissão do acto impugnado seja hoje de considerar como condição de tutela das posições dos terceiros ou, em especial, para a sua consideração enquanto contra-interessados[21].

                    xx. Em último termo, caberá então inquirir o que fazer em relação aos terceiros que não sejam titulares de direitos questionados directamente pelo autor no objecto do processo (dado que estes, como atrás se disse, deverão estar em juízo em coligação necessária com a administração). Sinteticamente, diga-se em relação a estes que a sua intervenção no processo tenderá a ocorrer, sobretudo, por via de intervenção principal (se titulares de interesses paralelos, idênticos ou diferentes, em relação ao recorrente) ou de oposição (no caso de titularidade de direito próprio incompatível com a pretensão alegada pelo autor, mas não incluído no pedido por ele formulado). Também aqui, porém, haverá a considerar a potencial multiplicidade de posições substantivas cuja titularidade fundamenta a sua participação no processo.

                  xxi. Para terminar, e em suma, diga-se que nos parece esta a única posição cuja assunção não conflitua com um processo que se quer na disponibilidade das partes, e com o abandono daqueloutro caracterizados pelos complexos da linha objectivista.

 

 

 

 

                                                                                                                       

 

 

 

 

 

 



[1] Sobre a distinção entre a Administração Agressiva do Estado Liberal, a Administração Prestadora do Estado Social e a Administração de Infra-estruturas do Estado Pós-Social, vide VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Reimpressão, Almedina, 2003, p. 11 e ss.

[2] A propósito, e de forma esclarecedora: «Em face da Administração não encontramos apenas um particular – ou vários particulares dotados de interesses idênticos – mas vários sujeitos defendendo interesses diferentes ou mesmo antagónicos», cf. MAFALDA CARMONA, “ Relações Jurídicas Poligonais, Participação de Terceiros e Caso Julgado na Anulação de Actos Administrativos”, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol. II, Coimbra Editora, 2011, pp 695-757 (700).

[3] Sobre a figura, de espectro mais amplo do que o circunscrito objecto do presente estudo, vide, por todos, VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca…, pp. 130 e ss., 167 e ss., 273 e ss. e 451 e ss.; RUI CHANCERELE DE MACHETE, “ Algumas reflexões sobre as relações jurídicas poligonais, a regulação e o objecto do processo administrativo”, in Estudos em Homenagem a Miguel Galvão Teles, II, Almedina, 2012, pp. 575-589; e DINAMENE DE FREITAS, As Relações Administrativas Multilaterais – Reflexos da Figura no Novo Regime do Contencioso Administrativo, Relatório de Mestrado do Seminário de Direito Administrativo, em especial, pp. 7-34.

[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, Coimbra, 1997, passim.

[5] Bis, ibidem, p. 39.

[6] Bis, ibidem, pp. 85 e ss.

[7] A. cit., op. cit. passim., ainda que sem referenciar concretamente esta diferenciação entre motivações objectivistas e subjectivistas que fundamentavam o recurso de anulação, centrando a temática em torno da querela diferenciadora entre o respeito ao caso julgado e o dever de execução da sentença que impendia sobre a Administração, aparentemente autónomos. 

[8] A posição então assumida entre a diferenciação dos efeitos produzidos pela sentença foi perfilhada posteriormente e segundo acepções diversas por vários AA.. De forma abreviada, atente-se aos seguintes traços conformadores: (a) a consideração da execução enquanto acção autónoma; (b) a distinção dos efeitos da anulação, erga omnes quanto á eliminação retroactiva do acto, inter partes quanto à reconstituição da situação actual hipotética.

[9] VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um Contencioso…, p. 131.

[10] Bis, Ibidem, p. 193 e ss.

[11] Numa óptica, aliás, em nada exclusiva do contencioso administrativo, e há muito discutida no processo civil. Sumariamente, diga-se, o entendimento dominante no Processo civil aponta para a inclusão da sentença constitutiva no objecto da relação jurídica subjacente [cf., MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, O Objecto da Sentença e o Caso Julgado Material, in BMJ, 1985, n.º 325 pp. 49 e ss (51)].

[12] JOSÉ ALBERTO DOS REIS, Eficácia do Caso Julgado em Relação a Terceiros, in BFDUC, 1940-1941, pp. 211-212: “ A causa reside na conexão e interdependência das relações jurídicas (…) [que] não vivem isoladas, em compartimentos estanques, coexistem umas com as outras e esta coexistência dá lugar a reacções múltiplas de cruzamento e interferência”

[13] A. cit., op. cit., p. 206 e ss..

[14] A este propósito, atente-se à destrinça operada por JOÃO DE CASTRO MENDES [Limites objectivos do Caso em Processo Civil, s/l, s/d, 1965] entre a intensidade e a extensão do Caso Julgado: a primeira, reportável aos efeitos da sentença em si considerada, a segunda referente à produção de efeitos não compreendidos ab initio na sentença, ocorrendo quando da indiscutibilidade de certa proposição se conclui pela subsistência ou insubsistência de uma outra afirmação, com conteúdo diverso.

[15] MAFALDA CARMONA, op. cit., p. 722. 

[16] Exemplo paradigmático o do contencioso francês que não impõe ao recorrente a obrigação de chamar ao processo os terceiros interessados, produzindo naturalmente o caso julgado efeitos erga omnes. Todavia, mesmo neste ordenamento, os terceiros não vêm a sua protecção totalmente descurada – numa solução que, para lá de mitigadora do objectivismo, nos parece incongruente: por um lado, o recorrente não tem o dever de demandar os contra-interessados, mas depois vê-se impossibilitado de contra aqueles fazer opor os efeitos da sentença anulatória; por outro, a Administração respeita os ditames da anulação do acto e, no limite, poderá ter de continuar a actuar como se o acto nunca houvesse sido anulado. A intervenção de terceiros opera, naquele ordenamento, através da tierce opposition, ou oposição de terceiro, amplamente admitido pela jurisprudência dos tribunais superiores daquele Estado desde o final do século XIX.

[17] Por todos, vide DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, T. IV, p. 182.

[18] Na anulação de actos de indeferimento, a jurisprudência tem-se mostrado contrária ao entendimento de que o prejuízo não derivaria da sentença, mas antes do acto posterior [Ac. STA de 3.03.83, P. 17702, 1123 e ss. (1126)]. Em conformidade com a sentença, natural seria que o acto posterior prejudicasse os terceiros, sob pena de desrespeitar a definição operada por aquela. Também nos casos ligados às chamadas relações de vizinhança, tem a jurisprudência entendido que o lesado pelo acto se encontra adstrito a demandar os terceiros vizinhos enquanto contra-interessados, logo no processo de anulação [Acs. STA de 20.05. 96., P. 40042, e de 20.03.97, P. 28277.

[19] MAFALDA CARMONA, op. cit., p. 749

[20]Em sentido diverso,  Cf. , Ac. STA 09.10.95, pp. 7903 e ss.

[21] A participação no procedimento não pode fornecer mais do que uma mera orientação com vista à descoberta dos contra-interessados. Isto poderá levar, em último termo, a problemas na identificação daqueles. Daí que, quanto ao esforço exigível ao requerente para a identificação dos terceiros que devem estar presentes na qualidade de contra-interessados, se deva optar por um grau de razoabilidade aferível casuisticamente, por estar em causa o fim último de garantia da concessão de uma tutela jurisdicional efectiva.

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por CatarinaSantinha às 23:58

Domingo, 08.12.13

Breves notas sobre o artigo 121.º do CPTA

  • Introdução

O instituto da convolação da tutela cautelar em tutela definitiva urgente consiste numa inovação trazida pela Reforma do contencioso administrativo, na sendo do princípio da tutela jurisdicional efectiva manifestando-se através da abertura do sistema à concessão de uma tutela adequada a casos (muito) pontuais  carecidos de uma solução urgente definitiva.

De facto, o  legislador reformista criou uma “válvula de escape” para que certas situações jurídicas caracterizadas por uma pontual urgência pudessem ser tratadas de forma adequada e se alcançasse, quanto a estas, uma tutela jurisdicional efectiva, decorrência esta do artigo 268.º n.º4 e 5 da Constituição.  Visa-se garantir, antes de mais,  que não haja demasiadas situações de urgência processual , uma vez que como refere VIEIRA DE ANDRADE “se tudo é urgente, nada é urgente”, devendo contudo cautelar-se as pontuais situações de urgência.

É neste âmbito que foi introduzido o artigo 121.º ao Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos (doravante “CPTA”) o qual permite que, verificados certos  requisitos substantivos e processuais haja uma convolação da tutela cautelar em tutela final urgente, tal traduz-se em antecipar os efeitos de uma sentença de mérito  através do decretamento de uma providência cautelar de natureza antecipatória. Tudo isto em nome de uma tutela jurisdicional efectiva. 

Desta forma, o juízo de mérito sobre a causa principal é proferido no âmbito do processo cautelar, constituindo uma verdadeira transfiguração da decisão cautelar em decisão principal, e não uma prolação antecipada da decisão principal, no processo cautelar[1].  Em consequência, o processo principal do qual o processo cautelar deveria ser instrumental , nos termos gerais das providências cautelares, é agora inútil, por força do caso julgado material da decisão de mérito proferida no âmbito cautelar, tal decorre do n.º 1 do artigo 121.º;

 

  • Os requisitos do artigo 121.º

O accionamento do instituto convolação da tutela cautelar em tutela definitiva, ou seja, antecipar o juízo da causa principal no seio do processo cautelar, vai depender da verificação de três pressupostos cumulativos, geralmente apontados como um de natureza substantiva e dois de cariz processual:

  1. a.      A manifesta urgência na resolução definitiva do caso

Decorre, em primeira mão, do artigo 121.º n.º 1 a exigência de uma “manifesta urgência na resolução definitiva do caso”;  Tal requisito deve ser aferido tendo em conta a natureza das questões em concreto, por um lado,  e à gravidade dos interesses em jogo, por outro, devendo permitir concluir, ou não, que a situação subjectiva em causa não se salvaguarda com a adopção de uma simples providência cautelar.

Neste âmbito, DORA LUCAS NETO divide este requisito (substantivo) em dois,  separando o requisitos:  “manifesta urgência na resolução definitiva do caso do requisito”(i);  de “a situação em presença não se compadecer com adopção de uma simples providência cautelar”(ii);

Para nós, na senda de MARLENE SENNEWALD , um parece consumir o outro, ora, se o caso revela manifesta urgência em ser resolvido de forma definitiva tal deve-se ao facto de a situação em causa não se compadecer com a adopção de uma simples providência cautelar.

De facto, uma questão vai carecer de uma decisão urgente definitiva  quando  haja um lapso temporal durante o qual o exercício do direito em jogo poderá produzir efeitos úteis e decorrido o qual se torna inútil qualquer demais pretensão de tutela (i); mas não só: a questão em causa deve exigir uma tutela que, pelas suas características, uma vez concedida, produza efeitos irreversíveis (ii);                                                                                                                        Verificados os requisitos apontados podemos caracterizar a situação como de urgência, não sendo possível salvaguardar a pretensão em causa com uma (tradicional) solução cautelar, dotada de provisoriedade e instrumentalidade (em relação à tutela definitiva) sendo assim apenas concedida quando se verifique o requisito da sua reversibilidade.

Quanto à “gravidade dos interesses envolvidos”, exigência da letra da lei, deve interpretar-se tal fórmula como um direito ou interesse digno de tutela especial, dada a sua importância[2]. UM possível campo de aplicação, no que a isto toca, serão os direitos e valores referidos no artigo 9.º n.º2 como por exemplo a saúde pública, o ambiente, o urbanismo,  a qualidade de vida, entre outros;       

Tendo em conta o exposto e a própria natureza do instituto, é facilmente compreensível que o campo privilegiado de aplicação da convolação da tutela cautelar em tutela final urgente são as providências cautelares antecipatórias[3].                

Dada a celeridade da questão, Doutrina e Jurisprudência alertam para a necessidade de uma urgência qualificada , uma vez que só excepcionalmente pode haver uma antecipação da decisão da causa principal.

AROSO DE ALMEIDA E CARLOS CADILHA apontam um exemplo em que a manifesta urgência se pode verificar quando falte a verificação de um requisito para a atribuição de uma providência cautelar, por exemplo, o caso de estarem verificados os pressupostos da alínea b) e c) do artigo 120.º, n.º 1, mas tal teria um custo desproporcional nos termos do n.º2 do 120.º.

 

  1. b.      A inclusão no processo de todos os elementos necessários;

Como defende o professor AROSO DE ALMEIDA, este pressuposto processual impõe que o tribunal deva estar em condições de apreciar a questão de fundo por dispor de “todos os elementos necessários para o efeito”, ou seja, as condições processuais que permitam acautelar a situação (substantiva) de urgência. Diz-se que a matéria deve estar madura para a decisão.[4]

Este é, de facto, um requisito de difícil verificação antes da acção principal, uma vez que geralmente só nesse momento se afere, em bom rigor, se as partes trouxeram ao processo todos os elementos relevantes  para a apreciação do mérito da causa.

 

  1. c.       A audição das partes

O legislador determina, na parte final do artigo 121.º n.º1 que as partes devem ser ouvidas no prazo de 10 dias. Neste momento processual, o juiz deve ouvir as considerações das partes e eventuais objecções no que toca  aos dois pressupostos referidos, nomeadamente sobre a verificação de uma situação de manifesta urgência na decisão definitiva do caso e sobre a inclusão no processo dos elementos necessários para uma decisão definitiva sobre o mérito da causa.

A necessidade de autonomizar a fórmula “devem ser ouvidas as partes no prazo de 10 dias”  num requisito, prende-se com o facto de ser apenas nesta instância que, de facto, é assegurado o contraditório. Para mais, a não observância desta audiência dos interessados constitui motivo de impugnação desta decisão, nos termos do n.º2 do artigo 121.º, constituindo, deste modo, indubitavelmente um requisito (autónomo) da decisão do n.º1;

 

  • A iniciativa Oficiosa

A este respeito atente-se ao ensinamento de ISABEL FONSECA: “a realização da tutela judicial das pretensões-de-urgência é vulgarmente realizada por um juiz detentor de amplos poderes, um sujeito-jurisdicional-de-urgência que é um verdadeiro administrador da justiça, quer do ponto de vista da gestão procedimental do processo, quer do ponto de vista dos poderes de pronúncia”. 

Tendo em conta o exposto, podemos defender que nada obsta a um decretamento oficioso do instituto em análise, uma vez que a decisão de antecipar o juízo de mérito sobre a causa principal consiste sempre numa decisão do juiz, não obstante ser este um serviço da tutela efectiva das partes, o accionamento está, em boa verdade, na mão do juiz.

 

  • A impugnação da decisão;

É expressamente prevista no n.º2  do artigo 121.º a possibilidade de impugnação da decisão de antecipar o juízo sobre a causa principal.

Apenas pode ser impugnada a decisão antecipatória de juízo positivo, ou seja,  aquela que procedeu – não aquela que foi negada (porque, a título de exemplo, não estavam cumpridos os requisitos processuais – aliás, a fundamentação recomendada deve ser essa mesma);

Esta impugnação deve seguir os “termos gerais”, conforme resulta do n.º2 in fine,ou seja, deve seguir-se o regime do artigo 142.º e seguintes do CPTA;

 

  • Fundamento e Natureza do Instituto;

O fundamento do instituto em análise, como não poderia deixar de ser no âmbito de um contencioso subjectivo - um contencioso de pretensões, é o princípio da tutela jurisdicional efectiva, tendo em vista um processo efectivo e temporalmente justo.

De facto, a decisão urgente sobre o mérito da causa será, neste caso,  o único meio eficaz para assegurar uma tutela efectiva do direito ou interesse legalmente protegido em causa.

Certa Jurisprudência[5] e Doutrina, nomeadamente DORA LUCAS NETO, apontam, ainda, como fundamento da antecipação da decisão da causa principal o princípio da economia processual.

Como apontado, estando reunidos todos os elementos que sejam necessários para decidir o mérito da causa deve o tribunal antecipar a decisão - por razões de economia processual  resolvendo, desta feita,  a questão de fundo e dispensando uma acção principal.

Não podemos deixar de aderir a esta posição, quando defendemos supra que “a matéria deve estar madura para a decisão” pressupomos que o tribunal deva estar em condições de apreciar a questão de fundo por dispor de “todos os elementos necessários para o efeito”. Ora, a autonomização deste requisito e a dispensa subsequente da acção principal conduz necessariamente à valoração de razões de economia processual por detrás do artigo 121.º verificando-se uma decisão rápida e definitiva.

  • A excepcionalidade do Instituto;

Doutrina e Jurisprudência apontam a necessidade de prudência ao aplicar o artigo 121.º.

Como sublinhado no Acórdão do TCA Norte, de 18.06.2009, proferido no âmbito do processo:  “O juízo de antecipação permitido pelo art. 121.º do CPTA importa e impõe ao julgador um grande rigor e exigência na interpretação e verificação dos pressupostos ali enunciados, bem como uma grande prudência naquela avaliação, tanto para mais que estamos perante um poder de exercício excepcional e cujo exercício irrestrito ou de fácil preenchimento conduzirá ou poderá conduzir a um claro deficit do direito de acesso aos tribunais e a um processo justo e equitativo, na certeza de que razões de realização de economia processual não conduzem e não legitimam limitações em sede de tutela jurisdicional a ponto de se poder pôr em causa tal direito e garantia”.

Também o professor VIERA DE ANDRADE é pragmático ao analisar o regime em causa ao referir a necessidade de especial cuidado na aplicação do instituto, pelo facto de permitir a emanação de um juízo de mérito definitivo sobre uma questão, quando o conhecimento do juiz é meramente sumário.

 

Bibliografia:

- NETO, DORA LUCAS “Notas sobre a antecipação do juízos sobre a causa principal (um comentário ao artigo121º do CPTA)” em Revista de Direito Público e Regulação;

- SENNEWALD, MARLENE  “O instituto da convolação da tutela cautelar em tutela final urgente consagrado no artigo 121.º do CPTA “ em Revista de Direito Público e Regulação;

- ALMEIDA, MÁRIO AROSO DE “Manual de Processo Administrativo”;

-ANDRADE, JOSÉ VIERA DE  “"Justiça Administrativa";

 

 

 



[1] Neste sentido: Marlene Sennewald, “O instituto da convolação da tutela cautelar em tutela final urgente consagrado no artigo 121.º do CPTA” em Revista de Direito Público e Regulação;

[2] DORA LUCAS NETO entende tratar-se de um requisito substantivo, a ser aferido caso a caso, desde logo, para delimitação da aplicação excludente do artigo109º do CPTA. Também MARLENE SENNEWALD defende não se tratar (pelo menos directamente) de um direito, liberdade ou garantia, uma vez que estes estão acautelados de forma expressa pelo processo urgente de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, nso termos dos artigos 109.º e 110.º.

[3]  Neste tipo de providências, o que se pretende é que o direito ou o interesse que o particular pretende ver assegurado seja decretado provisoriamente, num momento anterior ao da decisão da causa. Em contraposição às providências conservatórias, estas criam efeitos jurídicos que ainda não existem, modificando a situação. Tal resulta da necessidade de produção imediata dos efeitos de um acto que o particular requereu sob pena de irreversibilidade da lesão.

[4] “Spruchreife”, como refere a Doutrina Alemã;

[5] Acórdão do STA de 16.01.2008, processo 0717/07,

in www.dgsi.pt. 

 

 

José Carracho

20639

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por José Carracho às 23:29

Domingo, 08.12.13

Princípios, Categorias e Critérios de Decisão das Providências Cautelares

 

           

 

Os processos cautelares destinam-se a assegurar o efeito útil do processo principal, como aliás resulta do artigo 112º do CPTA. O autor, num processo declarativo já intentado ou a intentar pede ao tribunal que adopte uma ou mais providências de forma a obstar que durante a pendência daquele se produzam danos que ponham em risco a utilidade da decisão que se pretende obter. Devem, por isso, ser propostas num momento preliminar, antes da propositura da acção principal, ou incidente, após ter sido intentado o processo declarativo.

 

           

 

Princípios

 



1.  Princípio da tutela judicial efectiva

 

 

Foi o princípio nuclear da reforma do CPTA, tendo recebido inclusive consagração constitucional expressa no que às medidas cautelares diz respeito (vide art. 268º nº4 CRP). Apontando para o princípio da plenitude dos meios de acesso à jurisdição administrativa impõe que a cada meio processual corresponda uma medida cautelar adequada o que por sua vez implica a consagração de um numerus apertus de medidas cautelares. Enquanto projecção do direito à tutela judicial efectiva, o princípio do favorecimento do processo aponta para uma interpretação e aplicação das normas processuais de modo a favorecer o acesso aos tribunais, impedindo o legislador de lhe criar obstáculos. Neste sentido, sempre que o objectivo em litígio corra o risco de perder o seu efeito, deve ser permitido aos interessados a possibilidade de requererem medidas cautelares em qualquer estágio do processo.

 

 

 

    2. Princípio da separação de poderes

 

 

Em relação a este princípio a doutrina, hoje, entende que se trata de um princípio de equilíbrio que não afasta outros poderes, promovendo sim a colaboração e interpretação de poderes, não decorrendo deste uma proibição absoluta de o juiz condenar, ou impor determinados comportamentos à Administração. Apenas se lhe encontra vedado substituir-se àquela ou a violar núcleo essencial da sua autonomia. Nas palavras da Dra. Fernanda Maçãs, “De um modo geral, a intervenção cautelar substitutiva ou condenatória do juiz administrativo depara-se com um limite fundamental: não pode ser expressão de escolha discricionária dos interesses da ou valorações técnicas que são reservados à administração.” Reside, por isso, no princípio da separação de poderes um primeiro limite às medidas cautelares positivas quando haja recusa de actuações discricionárias.


   

 

    3.  Princípio da prossecução equilibrada do interesse público e do respeito e interesses legalmente protegidos dos cidadãos que incumbe à Administração

 

 

O critério nuclear da tutela cautelar é o da aparência de bom direito, valendo a ponderação de interesse público apenas como critério subsidiário, no quando existam dúvidas acerca da existência do fumus boni iuris. Não se pode, por isso, ignorar a sua importância na apreciação das medidas cautelares. Todavia, embora possa constituir um critério a ter em conta e a ponderar em circunstâncias concretas, a aparência do bom direito não é critério bastante para, por si só, legitimar a outorga da tutela cautelar no contencioso administrativo.

 



Características

 

 

 

    1. Instrumentalidade

 

 

A instrumentalidade resulta da acessoriedade do processo cautelar relativamente ao processo principal para que se assegure o efeito útil da sentença que

nele virá a ser proferida (art. 112 nº1). Como consequência da dependência do processo cautelar, sempre que este for intentado em momento anterior àquele, ou seja, como preliminar (art. 113º nº1), as providências que vierem a ser adoptadas caducam se, no prazo de três meses, o requerente não fizer uso do meio principal adequado. O mesmo acontece quando, por negligência do interessado, o processo principal se encontrar parado por igual período ou se nele vier a transitar em julgado uma decisão desfavorável às suas pretensões (art. 123º nº 1).

 

 


    2. Provisoriedade                                                                                                     

 

 

O tribunal pode, na pendência do processo principal, revogar, alterar ou substituir, quando ocorram alterações importantes das circunstâncias existentes inicialmente existentes (124º nº1), nomeadamente quando tenha sido proferida, no processo principal, uma decisão de improcedência da qual tenha sido interposto recurso com efeito suspensivo (art. 124 nº 3).

 

                               

 

    3. Sumariedade

 

 

O tribunal, com base em juízos sumários sobre os factos a apreciar, deve apenas proceder a apreciações rápidas e provisórias, evitando, dessa forma, evitar antecipar juízos definitivos que, regra geral, só devem ter lugar no processo principal. Daí se retira que quanto mais moroso for o processo de indagação, menor capacidade terão os tribunais em assegurar atempadamente a tutela cautelar que se exige.

 

 

 

Categorias de Providências Cautelares

 


            O CPTA, no artigo 112º nº2, abre a porta a todo o tipo de providências capazes de assegurar a utilidade da sentença a proferir em sede de processo principal. Esta cláusula geral, surge com o objectivo de dar cumprimento ao princípio da tutela da jurisdição efectiva perante a administração pública e é reforçada no nº 2 do artigo supra referido que vem enunciar, apenas a título exemplificativo algumas das providências que podem ser adoptadas pelos tribunais. Dispõe o artigo 112º nº2 o seguinte:

a) Suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma;

 b) Admissão provisória em concursos e exames;

c) Atribuição provisória da disponibilidade de um bem;

d) Autorização provisória ao interessado para iniciar ou prosseguir uma actividade ou adoptar uma conduta;

e) Regulação provisória de uma situação jurídica, designadamente através da imposição à Administração do pagamento de uma quantia por conta de prestações alegadamente devidas ou a título de reparação provisória;

f) Intimação para a adopção ou abstenção de uma conduta por parte da Administração ou de um particular, designadamente um concessionário, por alegada violação ou fundado receio de violação de normas de direito administrativo.

 

            O artigo 120º nº1 estabelece uma contraposição entre dois tipos de providências cautelares, as providências conservatórias e as providências antecipatórias que deve ser interpretada num sentido funcional sendo que as primeiras correspondem a situações jurídicas estáticas em que a satisfação do interesse do titular não depende de prestações de terceiros, pretendendo-se por isso, segundo o Prof. Aroso de Almeida “que os demais se abstenham da adopção de condutas que ponham em causa a situação em que está investido”. Nas providências antecipatórias, pelo contrário, correspondem a situações jurídicas instrumentais em que “a satisfação do interesse do particular depende da prestação de outrem, pelo que ele pretende obter a prestação necessária à satisfação do seu interesse”.

            No primeiro caso o que visa é manter ou conservar um direito em perigo, sendo a medida cautelar adequada a conservatória (art. 112º nº2, a)) através da suspensão da eficácia do acto administrativo (arts.128º e 129º). Na segunda situação o que é a obtenção de uma prestação através de medidas que podem ou não envolver a prática de actos administrativos. O interessado nestes casos pretende a obtenção de um efeito favorável no processo declarativo, concretizando-se a tutela cautelar “na intimação cautelar à adopção das medidas necessárias para minorar as consequências do retardamento da decisão sobre o mérito da causa” (alíneas b) e e) do art. 112 nº2).

 



Critérios de Decisão na Atribuição das Providências Cautelares

 



    1. O Critério do Periculum in Mora

 

 

De acordo com artigo 120º nº, alíneas b) e c), o critério do periculum in mora encontra-se preenchido quando “haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízo de difícil reparação para os interesses do requerente”. Em traços gerais, representa o risco que pode resultar de uma decisão tardia sobre o processo principal, pelo que, de forma a obstar a que se verifiquem danos graves e de difícil reparação se pretende uma procedência ou suspensão urgente.  

 

 

 

    2.  O Critério do Bom Direito


 

Este critério encontra-se preenchido quando exista a aparência de que o direito invocado tem realmente existência no caso concreto baseando-se numa apreciação sumária e provisória da probabilidade de êxito do processo principal. Pela negativa, o fumus boni iuris, estará sempre verificado quando, nas palavras da Dra. Fernanda Maçãs, “o recurso principal não apareça à primeira vista desprovido de fundamento”.

 

 

 

    3. O Critério da Ponderação de Interesses

 

 

Nos termos do art. 120 nº2 o decretamento de providências cautelares poderá ser recusado “quando devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências”. Trata-se de uma cláusula de salvaguarda, uma vez que, caso se venha a considerar que os danos que os danos que seriam provocados pelo decretamento da providência seriam de tal foram desproporcionais em relação àqueles que se visavam evitar não se terão em conta os critérios das alíneas b) e c), havendo por isso fundamento para recusar a tutela cautelar.  

 



Conclusão

 


            O decretamento de providências cautelares terá sempre que ser decidido caso a caso tendo em atenção as circunstâncias de cada situação, bem como os interesses em jogo que se encontram presentes e, ainda, por forma a procurar uma solução justa que tenha em conta todos os interesses da situação concreta, à natureza e valor dos bens jurídicos em causa.

                                                                                    

 

 

 

 

Bibliografia:

  • Artigo da Dra. Fernanda Maçãs – “As Medidas Cautelares” – Debate Universitário in Reforma do Contencioso Administrativo Volume I 2003

  • Manual de Processo Administrativo - Mário Aroso de Almeida

  • Código de Processo nos Trinbunais Administrativos

 

 

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por Diogo Tadeu às 11:33

Domingo, 08.12.13

Notas sobre o art. 161 do CPTA

 

  1. Considerações iniciais

 

O art. 161 do CPTA vem estabelecer uma solução inovadora no processo administrativo, que passa por admitir que os efeitos de uma sentença sejam estendidos a um terceiro que nela não tenha intervindo, e que se encontre numa mesma situação jurídica (art. 161/1), quer tenha ou não recorrido à via judicial, e no caso de ter recorrido, não exista sentença transitada em julgado[1].

A razão que levou a que tal solução tenha tido consagração legal, foi, essencialmente, uma razão de economia processual[2], dado que, por não raras vezes, a um conjunto numeroso destinatários é aplicado, por parte da administração, o mesmo regime normativo, nomeadamente em matéria de funcionalismo público e no âmbito de concursos[3].

Assim, com esta possibilidade, o interessado na extensão dos efeitos da sentença pode obter para si as decorrências da anulação de um acto administrativo, ou ver-se reconhecido numa situação jurídica favorável, aproveitando-se da resolução do pleito contra a administração, movido por terceiros, e já transitado em julgado (art. 161/1).

 

  1. Requisitos de aplicação da figura

 

O art. 161/2 vem determinar os requisitos necessários para que o interessado se possa valer do mecanismo previsto no número 1 do mesmo artigo: desde logo, é imperativo que os casos, do interessado e dos terceiros, sejam perfeitamente idênticos; por outro lado, devem já ter sido passadas em julgado cinco sentenças ou, havendo processos em massa, tenham sido decididos três processos seleccionados[4]. Quanto aos dois últimos requisitos, não parece haver dificuldades de determinação; já quanto ao primeiro, é necessária uma abordagem mais cuidada.

Situações idênticas não parecem ser sinónimos de “as mesmas situações”. Neste contexto, crê-se dever dar prevalência, como parece que faz Luís Filipe Colaço Antunes[5] à primeira expressão, e não à segunda[6]. Por outro lado, ao estabelecer-se que as situações terão de ser idênticas, não se está a falar de identidade absoluta, mas sim de uma identidade quanto à situação fáctica relevante, e quanto à sua qualificação e tratamento jurídicos[7]/[8].

            Nos termos do art. 161/5, vem ainda exigir-se que, havendo contra-interessados que não hajam estado como partes no processo em que foi proferida a sentença, o autor que requer a extensão dos seus efeitos, tenha lançado previa e tempestivamente mão da via judicial adequada a tutela da sua posição jurídica; no caso de já ter caducado o direito de actuar sobre o acto administrativo, não é possível estender ao particular os efeitos da sentença. Não deve contudo confundir-se aqui a prescrição substantiva com o prazo para actuar judicialmente. É este último que conta, para efeitos desta questão[9].

 

  1. Pressuposto e aspectos do recurso ao tribunal

 

Antes de recorrer ao tribunal, o interessado deverá primeiramente dirigir a sua pretensão à entidade administrativa que tenha sido demandada na sentença da qual se pretende estender os efeitos, tendo um ano para o fazer, a contar da última notificação de quem tenha sido parte no processo onde a dita sentença tenha sido proferida (art. 161/3). A bondade desta solução, que visa precisamente evitar o entupimento dos tribunais com processos em massa, e que funciona como pressuposto de recurso ao tribunal, não parece contudo destinada a cumprir o seu desígnio, dada a complexidade da demonstração pelo particular de que está numa mesma situação, ou melhor, de que o seu caso é perfeitamente idêntico aos já apreciados pelo tribunal[10]; não parece fácil então, que a administração aceite estas situações, sendo a necessidade do recurso aos tribunais algo de previsível antevisão.

Se a administração indeferir a pretensão do autor, ou se passarem três meses sem que nada diga, pode o particular recorrer ao tribunal, e pedir a extensão dos efeitos da sentença e a sua execução, tal como consta do art. 161/4. A este propósito, é relevante a questão de saber onde deve ser intentada a acção. Do exposto no art. 161/4, parece que a acção deverá ser intentada no tribunal que proferiu a sentença da qual se pretendem estender os efeitos. Assim, por exemplo, se o processo referente a essa sentença tivesse subido até ao STA, seria este o tribunal competente para julgar a pretensão do autor do pedido de extensão de efeitos. Não é contudo essa a linha de entendimento da jurisprudência[11], que acompanha na íntegra o defendido por Luís Filipe Colaço Antunes[12]. Assim, o tribunal competente para apreciar a questão é, precisamente, o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição (veja-se aliás, que é essa a mesma solução para os casos de execuções de sentenças de anulação de actos administrativos, conforme o disposto no art. 176/1).

Deve contudo referir-se que, em certos casos, não é necessário recorrer primeiro à administração antes de peticionar no tribunal. Em primeiro lugar, temos a hipótese dos casos de processos em massa, em que, nos termos do art. 48/5-b, aquele que tenha visto o seu processo suspenso, pode pedir ao tribunal a imediata extensão dos efeitos da sentença passada em julgado (e sem estar limitado à necessidade das três sentenças quanto aos processos em massa)[13]. Em segundo lugar, referimo-nos aos casos previstos no art. 161/6, isto é, aos casos em que em relação ao mesmo acto tenham sido movidas duas acções de impugnação, e uma delas tenha transitado em julgado – o autor do outro processo, ainda não decidido, pode pedir a extensão da sentença de anulação, e sem as condicionantes acima referidas[14]/[15].

 

O mecanismo o art. 161 permite que os interessados possam obter os efeitos de uma sentença que obteriam para si no caso de terem intentado tempestivamente a acção de impugnação de actos administrativos[16]. Ou seja, permite-se que, em relação àqueles que deixaram por algum motivo decorrer o prazo para agir processualmente conta um acto administrativo, pedindo a sua impugnação, possam todavia beneficiar dessa impugnação, proferida num processo movido por um terceiro. Esta particularidade justifica-se em parte pelo facto de se tratarem de processos em massa, o que leva a uma sobreposição do princípio da igualdade face à impossibilidade de agir processualmente por intempestividade[17]. Todavia, parece não ser de carácter ilimitado, devendo exigir-se a boa fé processual[18] daquele que requer a extensão dos efeitos, caracterizada por Luís Filipe Colaço Antunes, como “um justo e rigoroso impedimento”[19].

Quanto ao ónus de alegação e prova, aplicando as regras gerais do CC temos que: cabe ao particular demonstrar que se encontra numa situação perfeitamente idêntica àquela que consta da sentença, e em que cinco casos, também eles idênticos, já tenham sido passados em julgado, ou, no caso de processos em processos de massa, três já tenham sido definitivamente decididos. À administração caberá demonstrar o contrário, ou seja, a inexistência dos pressupostos; no caso de prescrição substantiva do direito do autor, que impede a extensão dos efeitos da sentença[20], também caberá à administração alegar e prova-la, defendendo-se neste caso por excepção peremptória.

A sentença que profira a extensão dos efeitos de uma decisão transitada em julgado é, ela própria, uma sentença de mérito, e proferida em processo declarativo, onde são aplicáveis as regras referentes à anulação de sentenças de actos administrativos (arts. 173 e ss.) podendo como tal ser objecto de recurso[21].



[1] Esta norma tem como inspiração o art. 110 da Ley de la Jurisdiccion Contencioso-administrativa

[2] Sobre o princípio da economia processual v. José Lebre de Freitas, Introdução ao Processo Civil, 3ª edição, pp. 203 e ss.

[3] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, p. 146. Veja-se também Luís Filipe Colaço Antunes, O artigo 161.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: uma complexa simplificação, in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 43 p. 16., onde afirma que “(…) mais de setenta por cento do contencioso administrativo incide sobre litígios da função pública (…)”, gerando por isso situações em que a numerosos destinatários serão aplicadas decisões com o mesmo tipo de conteúdo, contanto que os destinatários estejam em idênticas situações.

[4] Em crítica da exigência de decisão sobre três processos seleccionados, no âmbito dos processos em massa, Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 6ª edição, p. 365, em especial nota 793.

[5] Luís Filipe Colaço Antunes, O artigo…, p. 19.

[6] Assim também, pelo que se crê, Mário Aroso de Almeida, Manual…, p. 146-147.

[7] Acórdão do TCA Sul, referente ao processo 07383/11; considerou-se que eram idênticas as situações de carreira de Motorista de Pesados e a carreira de Condutor de Máquinas Pesadas e Veículos Especiais, por a matéria de facto requerer o mesmo tratamento jurídico.

http://www.gde.mj.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/1dc4b6de208cb70180257894003814d7?

[8] Parece ser o mesmo que propugna Luís Filipe Colaço Antunes quando refere que “[estão os interessados] legitimados a solicitar o mesmo por força da identidade dos fundamentos jurídicos e factuais”

[9] Diogo Freitas do Amaral/Mário Aroso de Almeida, Grandes linhas da reforma do contencioso administrativo, 3ª edição, p. 108.

[10] Luís Filipe Colaço Antunes, O artigo…, p.18-19. Aliás, nota também Vieira de Andrade, A Justiça…, p. 364, nota 791, que este pressuposto, foi retirado da lei espanhola, inspiradora da nossa, dado não ter funcionado bem.

[11] V. ac. do STA referente ao processo 01026A/03, disponível www.dgsi.pt

[12] Luís Filipe Colaço Antunes, O artigo…, p. 20

[13] Vieira de Andrade, A Justiça…, p. 365

[14] V. ponto 2.

[15] Vieira de Andrade, A justiça…, p. 366

[16] Quanto às acções referentes ao reconhecimento de uma situação jurídica favorável, aplica-se o disposto no art. 41/1, pelo que este problema se não coloca, colocando-se antes a questão da prescrição substantiva, que já consubstancia uma excepção peremptória modificativa.

[17] Vieira de Andrade, A justiça…, p. 365 e Luís Filipe Colaço Antunes, O artigo…, p. 21.

[18] Vieira de Andrade, A justiça…, p. 366.

[19] Luís Filipe Colaço Antunes, O artigo…, p. 23.

[20] Luís Filipe Colaço Antunes, O artigo…, p. 21.

[21] Mário Aroso de Almeida, Manual…, p. 148 e Vieira de Andrade, A justiça, p. 365.

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por André Fortunato às 01:57



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