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Blog de Contencioso Administrativo



Quinta-feira, 05.12.13

O Âmbito das pronúncias condenatórias dos Tribunais Administrativos e Fiscais e o problema da Discricionariedade Administrativa

Como um dos mais importantes e relevantes princípios do Direito Administrativo temos o princípio da separação de poderes. No Estado liberal, era patente um entendimento rígido e apriorístico deste princípio, por influência de Montesquieu: “cada função do Estado deveria ser exercida por órgãos diferentes do aparelho estadual e que cada um deles deveria exercer apenas uma daquelas funções”[1], sendo que os revolucionários franceses entendiam que julgar a actividade administrativa era administrar, tendo daí nascido um dos traumas do Contencioso Administrativo mencionados pelo Professor Vasco Pereira da Silva.

 

O entendimento actual foi parcialmente herdado do entendimento presente no Estado de direito liberal, de orientação e de influência francesas: o princípio implica, segundo alguma doutrina, uma divisão orgânica e um controlo mútuo dos poderes[2], com o objetivo de se evitar o abuso de poder, bem como a sua concentração. Por outro lado, segundo este entendimento, o princípio exige que as funções do Estado sejam distribuídas pelos órgãos mais adequados em função de vários elementos, como por exemplo, a natureza dos seus serviços e os seus procedimentos de actuação, avultado a responsabilidade como critério de distribuição das funções pelos vários órgãos.

Tradicionalmente, o poder judiciário não dava “ordens” à Administração e o poder judiciário não julgava a Administração. Portanto, antes, os tribunais apenas podiam anular os actos administrativos, mas nunca podiam dar ordens à Administração, porque acreditava-se que nunca se podia questionar a actuação do Estado, ainda que ilegal.[3]

 

O Professor Vasco Silva Pereira critica imenso esta visão tradicional do princípio da separação de poderes por entender que esta confundia os verbos “julgar” e “administrar”, acrescendo o facto de esta visão “crer” que o tribunal, ao condenar a Administração, estaria a substituir-se à mesma. Ora bem, com a acção de condenação (artigos 66º. e seguintes do CPTA) o princípio da separação de poderes foi reconstruído, sendo que agora este princípio não impede o juiz de condenar a Administração à prática de acto correcto no âmbito de um acto vinculado, apesar de impedir que os tribunais pratiquem actos administrativos, que são próprios da função administrativa e não da função judicial. Segundo o artigo 3º, n º 1 do CPTA “No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação”, ou seja, os tribunais podem condenar a Administração, deixando os juízos de mérito (oportunidade e conveniência) a cargo da própria.

Actualmente, decorre do artigo 202º da CRP uma reserva de função jurisdicional em prol dos tribunais, segundo a qual os tribunais “são os órgãos de soberania que administram a justiça em nome do povo” [4], embora o Professor Marcelo Rebelo de Sousa e o Professor André Salgado de Matos refiram que existe uma reserva relativa de jurisdição em algumas situações, como no caso de julgamento em primeira instância de processos contra-ordenacionais (ou seja, os órgãos administrativos podem exercer poderes materialmente jurisdicionais, com controlo jurisdicional posterior).

 

Questão relacionada com o princípio da separação de poderes e com a acção de condenação à prática de acto devido, é a questão da discricionariedade administrativa.

Ainda antes do Estado Liberal, nomeadamente no “Estado Polícia”, a discricionariedade era vista como um poder politico, não sendo os actos da Administração susceptíveis de controlo jurisdicional. Posteriormente, no Estado Liberal, vigorou tendencialmente a doutrina da vinculação negativa, ou seja, a Administração podia actuar desde que não fizesse algo proibido pela Lei, sendo que, por outro lado, a discricionariedade dizia respeito apenas aos actos que não lesassem nem implicassem a afectação de direitos individuais. Acresce que no Estado Liberal, era notório que a Administração tinha uma grande margem de liberdade, devido à vigência do princípio monárquico. Como período posterior nesta evolução, temos o Estado Social de Direito: abandonou-se a doutrina da vinculação negativa, adoptou-se a doutrina da vinculação positiva, sendo que a discricionariedade é, a partir deste marco, vista como um poder jurídico, deixando a alçada do poder politico. Na passagem para o Estado Social de Direito e para o Estado de Direito Democrático, temos também de ter em atenção a mudança operada no entendimento do princípio da legalidade, anteriormente referida.

 

É importante referir que os tribunais apenas podem “reprimir a violação da legalidade democrática”, como consta do artigo 202º, n º 2 da CRP  e, já não julgar o mérito das actuações da Administração. Deste preceito constitucional resulta a margem de livre decisão administrativa, sendo que os tribunais podem “controlá-la” se e quando a actuação da Administração “tenha envolvido a violação de um qualquer parâmetro de conformidade jurídica”[5] (violação de vinculações normativas, esfera da legalidade) porque, em regra, no âmbito margem de livre decisão administrativa não existe controlo jurisdicional (esfera do mérito).

 

Relativamente à margem de livre decisão administrativa, esta consiste “num espaço de liberdade da actuação administrativa”[6] que é atribuído e limitado pelo principio da legalidade, sendo que há duas formas de margem de livre decisão: a discrionariedade e a margem de livre apreciação. A discrionariedade, sinteticamente, consiste na possibilidade, permitida pela Lei, de a Administração escolher entre várias alternativas de actuação juridicamente admissíveis, sendo que esta pode ser reduzida a zero quando as circunstâncias do caso concreto só permitirem uma “escolha” (discricionariedade reduzida a zero). Por outro lado, a margem de livre apreciação diz respeito à liberdade de que a Administração dispõe ao analisar situações de facto relativamente aos pressupostos das suas decisões, estando esta modalidade em ligação com a utilização de conceitos indeterminados.

 

A margem de livre decisão administrativa existe por o legislador não conseguir regular de modo minucioso a realidade da Administração: a margem de livre decisão existe por o legislador ter entendido que em certos casos, a Administração, estando em contacto directo com as situações, pode e consegue adaptar “melhor” as suas decisões à realidade e à evolução constante percepcionada, tendo sempre como pedra basilar o interesse público. Por outro lado, como desvantagem deste “mecanismo” temos que se vê diminuída a segurança jurídica, além de se verificar alguma desigualdade, porque as decisões administrativas com base na margem de livre decisão são tomadas tendo em conta cada caso concreto, podendo existir incoerências entre algumas situações. Tendo como fundamento o princípio da separação de poderes, o Professor Marcelo Rebelo de Sousa afirma que se “os tribunais controlassem o exercício da margem de livre decisão administrativa estariam (…) a exercer a função administrativa” e teríamos uma dupla administração[7]: daí a separação entre as esferas de legalidade e do mérito, já mencionadas.

Outro dos problemas ou uma das questões analisadas no âmbito da discricionariedade é o facto de o legislador recorrer a conceitos indeterminados na hora de estabelecer regras sobre a actuação administrativa, visto que a utilização de conceitos indeterminados dificulta a interpretação das normas, pelo facto de estes, por natureza, serem indefinidos e terem alguma indeterminação. Por isso, neste contexto há autores que defendem que “os conceitos jurídicos indeterminados remetiam para a possibilidade de mais do que uma solução e, logicamente, reconheciam aqui um espaço de discrionariedade; e de outro lado, os que defendiam um controlo total e que subtraiam os conceitos jurídicos indeterminados da margem de livre apreciação da Administração”[8]. Os Professores Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos afirmam que não podemos presumir nem assumir que qualquer conceito indeterminado dá origem à margem de livre apreciação, visto que isso iria reduzir de forma insustentável o controlo da administração pelos tribunais; por outro lado, afirmam que perante um dado conceito indeterminado, podemos chegar à conclusão de que existe mais do que uma solução correcta ou adequada ao caso concreto em análise, sendo, nesses casos, justificada a existência de margem de livre apreciação administrativa. O grande problema no âmbito dos conceitos indeterminados está em fixar um critério que distinga as situações em que os conceitos indeterminados admitem ou não a margem de livre apreciação administrativa. Os Professores referem três factores (operações) a ter em conta nessa fixação: analisar a ratio na “expressão do sentido normativo através de conceitos indeterminados” [9]; conceber um raciocínio que esteja funcionalmente adaptado ao princípio da separação de poderes; e fazer uma reflexão tendo como base o principio da separação de poderes e os direitos fundamentais de particulares que possam ser lesados com a actuação da Administração. Destes três aspectos decorre que haverá margem de livre apreciação administrativa nos casos em que do controlo jurisdicional resulte usurpação do poder administrativo, bem como nos casos em que os direitos fundamentais de particulares sejam preteridos relativamente ao princípio da separação de poderes.

 

Temos de ter em atenção que a discricionariedade administrativa tem limitações que resultam de princípios administrativos vigentes na ordem jurídica portuguesa (artigo 266º, nº2 da CRP), designadamente, o princípio da proporcionalidade (artigo 5º do CPA), o princípio da imparcialidade (artigo 6º do CPA) e o princípio da igualdade (artigo 5º do CPA), sendo o mais importante o princípio da legalidade, presente no artigo 3º do CPA.

A questão da discrionariedade administrativa não é recente, mas ganhou impulso com o artigo 66º do CPTA, relativo ao objecto da acção administrativa especial de condenação da Administração à pratica de acto devido, aliado ao artigo 71º CPTA, que diz respeito aos poderes de pronúncia do tribunal.

 

Com a acção de condenação, influenciada pela realidade na Alemanha, ultrapassou-se de certo modo a ideia francesa do acto tácito de indeferimento, que representava o regime regra das omissões de actos administrativos devidos. Neste, ficcionava-se que existia uma situação para depois se “anular” o acto, resultando daí mais uma simulação, que não tinha grande efeito na tutela dos direitos dos particulares. Com o estabelecimento do artigo 66º. do CPTA, o legislador português, influenciado pelo legislador alemão, atribuiu o sentido mais amplo à acção de condenação que pode ser intentada para reagir contra omissões administrativas, actos administrativos de conteúdo negativo e actos administrativos parcialmente desfavoráveis, sendo que neste último caso, pode existir sentenças em relação à parte desfavorável, de modo a que a Administração pratique um acto administrativo favorável ao particular. Este sentido mais amplo presente no artigo 66º. do CPTA confere uma protecção subjectiva completa, porque os particulares conseguem “reagir contra comportamentos administrativos que, por acção ou omissão, lesam direitos (…)” dos mesmos “(…) decorrentes da negação de actos legalmente devidos”[10]. Sendo a acção de condenação da Administração à prática de acto devido uma modalidade da dita Acção Administrativa Especial, é importante referir que o Professor Vasco Pereira da Silva afirma que há duas modalidades de acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, consoante se pretenda reagir contra um acto administrativo ilegalmente omitido ou ilegalmente recusado. Mas é importante referir que o objecto da acção é a pretensão do interessado, é o direito do particular na relação material controvertida e não o acto de indeferimento nem a omissão (artigo 66º., nº 2 do CPTA), sendo que a causa de pedir é constituída pelos factos que justificam a situação e a pretensão do interessado. Nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, “(…) uma  noção adequada de objecto do processo deve proceder a uma ligação do pedido e da causa de pedir, considerando-os como dois aspectos do direito substantivo invocado”. Ou seja, o objecto do processo não é o acto administrativo, visto que, como foi referido, o objecto do processo é a pretensão do particular, é o direito que este tem a uma determinada actuação da Administração, que corresponde, por sua vez, a uma vinculação legal de actuar ou até de agir de uma certa forma (estando em causa a discricionariedade administrativa). Por outro lado, o acto administrativo nunca será o objecto do processo até porque nas acções de condenação que tenham em vista a prática de um acto omitido, o acto não existe: a Administração não praticou nenhum acto, daí o pedido de condenação à prática de acto devido requerido pelo particular.

 

O Professor Vasco Pereira da Silva refere que, sendo a discricionariedade uma realização do Direito no caso concreto, podem existir sentenças de condenação, decorrentes do controlo efectuado pelos tribunais dos parâmetros de legalidade das actuações administrativas, desde que tais sentenças se verifiquem na medida dos aspectos vinculados da discricionariedade. Como foi mencionado anteriormente, o artigo 71º do CPTA diz respeito aos poderes de pronúncia do tribunal. O artigo 71º, nº 1 do CPTA tem em vista as situações de omissão ou de indeferimento de determinado requerimento: neste caso, o tribunal pronuncia-se sobre a pretensão do interessado e, se considerar que o interessado tem razão, impõe à Administração a prática do acto devido, não se limitando a devolver a questão ao órgão administrativo competente. A referência à discricionariedade administrativa está presente no artigo 71º, nº 2 do CPTA na expressão “formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa”; temos também uma menção à discricionariedade administrativa reduzida a zero na expressão “a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível”. Perante uma situação em que a emissão do acto pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa ou quando a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar pela Administração; deve, no entanto, expor claramente quais as vinculações a que a Administração está sujeita na emissão do acto devido. Desta forma, o tribunal está a balizar a margem de decisão da Administração nestas situações. O artigo 71º, n º 2 do CPTA corresponde a um poder discricionário; não é uma excepção ao princípio da legalidade sendo antes uma forma de realização da lei no caso concreto; o preceito tem em conta a realidade do modo de escolha de aplicação de uma norma, que permite à Administração analisar opções de actuação.

 

 

Bibliografia

 

- SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009

- SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3º Edição, Julho 2010, Publicações Dom Quixote,

- SILVA, Maria de Fátima Araújo da, Tese de Doutoramento – Os Poderes do Juiz Administrativo na Apreciação dos Conceitos Jurídicos Indeterminados, 2008, Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito



[1] SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3º Edição, Julho 2010, Publicações Dom Quixote, p. 104

[2] SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3º Edição, Julho 2010, Publicações Dom Quixote, p. 136

[3] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p.377

[4] SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3º Edição, Julho 2010, Publicações Dom Quixote, p. 137

[5] SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3º Edição, Julho 2010, Publ1icações Dom Quixote, p. 138

[6] SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3º Edição, Julho 2010, Publicações Dom Quixote, p. 183

[7] SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3º Edição, Julho 2010, Publicações Dom Quixote, p. 186

[8] SILVA, Maria de Fátima Araújo da, Tese de Doutoramento – Os Poderes do Juiz Administrativo na Apreciação dos Conceitos Jurídicos Indeterminados, 2008, Universidade de Lisboa, Faculdade de Direito, p. 47

[9]   SOUSA, Marcelo Rebelo de, MATOS, André Salgado de, Direito Administrativo Geral – Introdução e princípios fundamentais, Tomo I, 3º Edição, Julho 2010, Publicações Dom Quixote, p. 192

[10] SILVA, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, Coimbra 2009, p.378

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por Ana Filipa Santos às 22:35

Quinta-feira, 05.12.13

Fronteira entre os meios processuais urgentes e os meios processuais cautelares

  1. 1.      Introdução

O estudo seguinte visa realizar uma breve análise de dois tipos processuais distintos: os processos urgentes e os processos cautelares.

Toda a análise foi desenvolvida com o fim de realizar uma comparação entre as situações de aplicação de cada tipo processual, pois que como veremos, existe um razoável lote de semelhanças entre ambos.

 

Portanto, qual é a linha de fronteira entre os meios processuais urgentes e os meios processuais cautelares?

 

  1. 2.      Processos urgentes

Os processos urgentes são uma forma processual que se destina a tutelar situações que, pelas suas características peculiares, apelam à realização de um esforço “extra” no sentido da promoção da sua celeridade. O objectivo é realizar um juízo de valor sobre o mérito da causa num espaço temporal curto[1], o que é alcançado através da utilização de uma tramitação simplificada – tendo sempre em conta a situação específica a regular.

 

Estes tipos de processos constam, de modo geral, do artigo 36.º do CPTA, que nos fornece uma primeira abordagem neste campo. De forma mais específica, obtemos a regulação constante dos artigos 97.º a 111.º do CPTA, para cada forma de processo especial urgente.

 

Cabe então analisar brevemente cada uma destas formas de processo:

 

2.1.            Impugnações urgentes

Constantes dos artigos 97.º a 99.º do CPTA, este tipo de impugnações têm como finalidade a realização de um juízo de legalidade sobre as pronúncias da Administração.

Sendo que neste caso cabe distinguir:

  • O contencioso eleitoral – os actos susceptíveis de impugnação aqui são os respeitantes ao acto eleitoral propriamente dito e os consequentes actos que impliquem a exclusão ou omissão nos cadernos ou listas eleitorais[2]. Não está em causa uma mera impugnação de actos administrativos, pois que o tribunal terá mesmo poderes de plena jurisdição[3] (artigo  97.º/2). A tramitação a aplicar é a constante do Título III, com as adaptações do Título IV do CPTA (artigo 99.º/1), ou seja, uma tramitação digna da acção administrativa especial, com apelo à celeridade que se pretende neste tipo de situações. 

Esta forma de impugnação apenas é compatível perante um caso respeitante a organizações administrativas, i.e., organizações que elegem titulares de órgãos administrativos pertencentes a um “sistema” de pessoas colectivas públicas.

Relativamente à legitimidade e prazos, os mesmos constam do artigo 98.º do CPTA: a legitimidade activa pertence aos eleitores e elegíveis, primordialmente, e o prazo será de sete dias a partir do conhecimento do acto ou da omissão[4];

 

  • O contencioso pré-contratual – aqui a impugnação incide sobre a formação de certos contratos, a saber: empreitada; concessão de obras públicas; prestação de serviços; e fornecimento de bens. O que se pretende aqui é tutelar dois tipos de interesse: o público e o privado.

Portanto para impugnar os actos relativos à formação dos tipos de contratos do artigo 100.º do CPTA, este será o meio adequado. Abrange tanto o lado público do problema, como o lado privado[5].

O prazo para formular e apresentar o pedido consta do artigo 101.º do CPTA, sendo, regra geral, de um mês. Convém também salientar que a propositura da acção não produz, lato sensu, um efeito suspensivo sobre o procedimento. De resto cabe ter em conta o artigo 100.º/1 do CPTA com a devida atenção aos artigos 55.º e 62.º.

A impugnação seguirá a tramitação da acção administrativa especial, com as especificidades constantes dos artigos 102.º e 103.º do CPTA.

 

2.2.            Intimações

São também um tipo de processo urgente, neste caso de condenação, tendo como objectivo a imposição judicial – normalmente dirigida à Administração – com vista ao acatamento de certos comportamentos. Existe também a possibilidade de realização de intimações para a tutela de direitos, liberdades e garantias respeitantes à própria prática de actos administrativos. Os mesmos constam dos artigos 104.º ao 111.º do CPTA.

Como já se adivinha, devido à urgência da situação concreta, torna-se legítimo a utilização de uma tramitação simplificada, com vista à desejada celeridade processual que nestes casos é tão importante para se alcançar a justiça.

 

Tal como nas impugnações urgentes, também se deve realizar aqui uma breve análise dos tipos de intimações existentes. Logo:

  • A intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões – tal como a própria denominação indica, aqui o que se pretende é a obtenção de todas as pretensões informativas (artigo104.º a 108.º do CPTA). O interessante aqui é que, ao contrário do que tenho vindo a afirmar, o ponto crucial nem é tanto a urgência da situação, mas sim a urgente necessidade de transparência, tendo como fundamento o artigo 268.º da CRP.

A legitimidade activa pertence ao titular do direito de informação, sendo que nos casos em que se recorre a este meio para obter uma impugnação judicial, tal legitimidade abrange mesmo todos os que tenham legitimidade para usar os meios impugnatórios (artigo 104.º do CPTA). A legitimidade passiva cabe, lato sensu, à pessoa colectiva em questão, ou ao ministério (art.10.º/2 do CPTA) – sendo que o interessado deverá sempre identificar o órgão em questão.

Como pressuposto fundamental temos a existência de um incumprimento pela Administração do dever de informar ou de notificar, e consecutivamente, a exigência do pedido anterior do interessado, como nos diz o artigo 105.º do CPTA.

A tramitação neste caso ainda mais simples é, quando em comparação com a tramitação constante das impugnações urgentes: a autoridade competente analisa o pedido, no prazo de dez dias, graças à conjugação entre os artigos 61.º/3, 63.º/1 e 71.º/1 do CPA, suspendendo-se tal prazo aos sábados, domingos e feriados (art.72.º do CPA).

 

  • A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias – consiste numa “protecção acrescida dos direitos pessoais”. Deve esta acção ser utilizada nas situações em que exista um perigo directo e imediato na possibilidade de exercer um direito próprio, uma liberdade, ou mesmo uma garantia.

Este é o instrumento adequado para as situações em que uma decisão rápida de mérito do processo que imponha à Administração uma conduta positiva ou negativa, seja fulcral para que se assegure em tempo útil a perpetuação de um direito, liberdade ou garantia (art.109.º do CPTA) – deste modo há que existir o carácter urgente (que varia de caso para caso, naturalmente), deve existir uma imposição de conduta negativa ou positiva da Administração, e deve também não ser possível ou suficiente utilizar uma providência cautelar.

A legitimidade activa pertence aos titulares dos direitos, liberdades e garantia, sendo que a legitimidade passiva pertence à pessoa colectiva ou Ministério. Contudo este pedido pode ainda se dirigir contra concessionários ou particulares, mesmo sem poderes públicos, desde que se esteja perante uma relação jurídica administrativa.

A tramitação é, como seria de esperar, simples e célere, sendo que os artigos 110.º e 111.º do CPTA, consagram vários tipos de “velocidades” processuais dependendo da sua urgência[6] - isto é, dependendo do caso concreto.

 

  1. 3.      Processos cautelares

Este é o tipo de processo no qual o autor de um processo declarativo, já intentado ou não, requere ao tribunal a determinação de uma ou mais providências com vista a evitar que durante a sequência desse processo (dito principal) suceda algum facto irreversível que anule a utilidade da sentença.

O critério fundamental aqui é portanto o do periculum in mora, i.e., deve existir a formulação de providências cautelares sempre que, no caso concreto e determinando um raciocínio proporcional, se verifiquem alguma das alíneas do artigo 120.º/1 do CPTA.

 

As medidas cautelares tomam a forma de providências cautelares na prática, e constam dos artigos 112.º ao 134.º do CPTA.

 

Como características das providências cautelares temos:

  • Instrumentalidade – dependem da existência de uma acção principal, logo não possuem autonomia própria;
  • Provisoriedade – não resolvem de forma definitiva o litígio;
  • Sumaridade – o processo deve ser simples e célere.

 

Estas providências podem ser de quaisquer tipo, o que interessa aqui é que assegurem a utilidade da sentença a proferir num determinado processo (art.112º/1 do CPTA). Graças ao artigo 112.º do CPTA, existe uma multiplicidade enorme de conteúdo possível para a realização de providências cautelares.

 

Quanto aos critérios de atribuição das providências cautelares, estes são:

 

  • Perigosidade ou periculum in mora – terá que existir um perigo de que se tal providência não for utilizada, o resultado da sentença será total ou parcialmente afectado. Aqui é exigido ao juiz um raciocínio “para o futuro” no sentido de perceber se há ou não razões que façam com que a sentença perca a sua utilidade, no momento em que for produzida. Contudo, apesar desta “exigência”, o ónus da prova da existência de perigo recai sobre o requerente. Este requisito consta do artigo 120.º do CPTA;

 

  • Juridicidade material – é exigido ao juiz que avalie a probabilidade da procedência da acção principal, uma vez que quando se visa adoptar uma medida cautelar, cujo fundamento é exactamente o da existência de um processo principal. Ora, sem processo principal não existe providência cautelar uma vez que esta última fica sem razão de ser.

Óbvio é que nem sempre será possível perceber à partida se existe ou não fundamento para a existência de um processo principal de forma certa, contudo a solução possível é proceder a um juízo de probabilidade nesses casos;

 

  • Proporcionalidade da decisão – a medida cautelar depende da existência de interesses preponderantes no caso concreto. Muito basicamente, o juiz deve recusar a providência cautelar se, através de uma análise ao caso concreto, se perceba que da utilização de uma providência cautelar advém mais prejuízos para o requerente do que benefícios. Logo o raciocínio aqui é tido com base nos danos que possam advir da utilização (ou não) das medidas cautelares no caso concreto.

 

Aproveitando o que foi dito quanto a este último requisito, cabe dizer que este princípio de proporcionalidade é utilizado também para determinar o próprio conteúdo da providência cautelar e o seu tipo (art.120.º/2 do CPTA). Logo, a lógica aqui é a de que em caso de existir uma necessidade de recorrer a uma providência cautelar, a mesma terá que satisfazer o que o requerente pretende, mas também causar o mínimo de danos possíveis aos interesses contrários, sejam eles públicos ou privados. Isto claro, tendo sempre em conta o caso concreto em análise.

 

  1. 4.      Conclusão

Estamos aqui perante dois tipos de processo urgentes, que visam promover a celeridade e a simplicidade processual, no sentido de proteger bens jurídicos e alcançar a necessária tutela das partes. Observa-se então uma necessidade de tornar todo o procedimento mais “leve”, pois que se tal não acontecer, existe o perigo de que quando o processo for finalizado e a sentença executada, o que se queria tutelar já tenha tido o efeito que se queria evitar, ou já nem faça o processo sentido, uma vez que existe a probabilidade de ocorrer factos irreversíveis durante o mesmo. Contudo, é aqui que as semelhanças começam a esvanecer.

 

Desde logo, os processos cautelares só existem porque existe um processo principal. Se este não existe, aqueles também não. Já o processo urgente, como processo principal que é, depende “só de si” para existir.

Os processos urgentes são tidos por processos principais, isto é, são processos que devem ser resolvidos num lapso temporal curto, mas de forma definitiva, logo, exige-se uma decisão sobre o mérito da causa. Já nos processos cautelares, o que verificamos é que os mesmos são, por natureza, provisórios relativamente à solução proposta, i.e., caducam necessariamente com o proferimento da decisão proveniente do processo principal. Não visam resolver a questão de fundo, nem dar uma solução definitiva, mas somente estabelecer medidas provisórias de regulação da situação principal enquanto a sentença não é alcançada, tudo isto para que esta última ainda tenha razão de ser quando for executada.Portanto, podemos afirmar que se num determinado caso se recorre a um processo urgente em vez de uma medida cautelar, tal é feito pois a medida cautelar para o caso concreto não seria suficiente para tutelar a parte.

As medidas cautelares têm de se adaptar às alterações das circunstâncias. É possível alterar ou extinguir uma medida cautelar, mesmo após a decisão de utilização da mesma, ou mesmo alterar uma recusa, admitindo então uma medida cautelar rejeitada anteriormente, com fundamentos em factos supervenientes - artigo 124.º do CPTA.

As medidas cautelares pautam-se pela sumaridade cognitiva, precisamente por não serem meios de tutela definitivos, ao contrário dos processos urgentes, que consiste na mera exigência de um juízo de probabilidade sobre a existência do direito que se pretende acautelar.

Finalmente, existem requisitos específicos, assim como outras especificidades que são completamente distintas entre estes processos, seja na análise da legitimidade processual das partes, ou na admissibilidade das acções, entre tantas outras.

 

Em certos casos, existe mesmo uma relação de subsidiariedade entre ambas as formas de processo. Um bom exemplo de um caso desses é o artigo 109.º do CPTA, relativo à intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias. Neste caso só será legítimo recorrer à intimação quando o processo cautelar não seja suficiente para realizar a tutela pretendida. É desde logo possível perceber toda a distinção feita até aqui com base neste artigo. Isto porque se percebe que a intimação, como processo urgente que é, vai além da solução fornecida pela providência cautelar.

 

Logo, a verdade é que à primeira vista a linha de fronteira parece ser ténue, tendo tanto um como o outro processo uma fundamentação semelhante. Contudo trata-se de processos autónomos um do outro, com finalidades distintas, sendo que cada um tem o seu âmbito de aplicação e solução a dar à causa que tutela.

 

 

 


Bibliografia

Almeida, Mario Aroso de. “Manual de Processo Administrativo." Coimbra: Almedina, 2013.

Amaral, Diogo Freitas, e Mário Aroso de Almeida. In Grandes Linhas da Reforma no Contencioso Administrativo, Coimbra: Almedina, 2004.

Andrade, José Carlos Vieira de. “A Justiça Administrativa.”Coimbra: Almedina, 2012.

Silva, Vasco Pereira da. “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise.”Coimbra: Almedina, 2009.

 

 

 

 Gonçalo Miguel Freitas Sousa, aluno nº20679.

 

 

 



[1] Entenda-se no sentido de ser mais curto que o normal em casos semelhantes.

[2] Com as respectivas limitações do artigo 51.º do CPTA.

[3] O que significa que este processo para além de visar a anulação ou declaração de nulidade dos actos impugnados, também possibilita a condenação imediata das autoridades administrativas.

[4] Isto, partindo do princípio que não existem disposições especiais, uma vez que não se aplica aqui ao artigo 58.º do CPTA, mas sim o artigo 98.º/3.

[5] E há que ter em conta que se o contrato for efectivamente celebrado, o objecto da impugnação pode também abranger a impugnação do próprio contrato, relativamente às invalidades do procedimento pré-contratual.

[6] Que é urgente, isso é sabido. Contudo, dentro do “urgente” lato sensu, é possível estabelecer vários tipos de urgência, sendo que por isso uns processos terão que ser mais céleres e simples que outros.

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por Gonçalo Sousa às 19:38

Quinta-feira, 05.12.13

A Legitimidade Activa em Acções Relativas a Contratos- O Regime Legal do artigo 40º do CPTA

Apresentação

 

Como depreendemos do preceituado no artigo 9º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (de ora em diante, CPTA), o artigo 40º trata-se de uma excepção ao regime geral da legitimidade activa, especificamente no que diz respeito a acções relativas a contratos. 

 

É compreensível esta especificidade: por um lado, a natureza do negócio jurídico bilateral em causa em contraste com as demais actuações administrativas unilaterais, como são exemplos o acto ou o regulamento administrativo; por outro, a necessidade de garantir a protecção dos diversos e multifacetados interesses particulares envolvidos e assegurar a realização do interesse público. Os contratos da Administração interessam não apenas aos contraentes, mas a todos os que estiveram presentes no procedimento pré-contratual que condiciona a validade do contrato, quer quanto à escolha do co-contratante, quer quanto ao conteúdo do contrato.

 

Evolução Histórica

 

Antes da Reforma do Contencioso de 2004, o artigo 825º do então Código Administrativo estabelecia o seguinte: "as acções sobre contratos administrativos só podem ser propostas pelas entidades contratantes". Estava assim patenteada a lógica que encarava a questão da legitimidade nos litígios da contratação administrativa de uma óptica exclusivamente bipolar. 

Esta foi bastante criticada pela doutrina de diversos sectores, tanto pelos respectivos fundamentos, como pelos resultados práticos. 

 

Para o prof. Mário Aroso de Almeida, esta solução, no domínio da invalidade e execução dos contratos, era inadequada. Ora vejamos: 

 

- Era frequentemente inútil a obtenção da anulação de actos administrativos pré-contratuais, já que, uma vez obtida, os interessados não tinham legitimidade para pôr em causa os contratos entretanto celebrados.

-Já no domínio da execução destes contratos, esta apenas estava dependente da Administração e da entidade com quem tivesse contratado, independentemente do interesse público e de terceiros nessa execução.

 

Na esteira do prof. Vasco Pereira da Silva, tratando-se de um acto ou contrato, sempre que particulares sejam afectados pelo exercício da função administrativa e merecedores de protecção jurídica, eles não são "terceiros" em face de uma relação jurídica estabelecida entre outros privados e a Administração, mas são "partes" de uma relação multilateral. Esta abrange não só a Adminstração e os privados destinatários da actuação administrativa, mas também aqueles afectados por estas. 

 

Depois de tudo o que foi argumentado e discutido, veio a Reforma de 2002, e o CPTA, romper com esta perpectiva restritiva de entendimento da legitimidade no contencioso contratual da Administração Pública e alargar a legitimidade para a propositura das acções sobre contratos.

 

Análise das alíneas constantes no artigo 40º/1 e 2 do CPTA

 

Desde logo, são distinguidas duas situações em cada um dos números do artigo 40º: no número 1 trata-se da legitimidade activa para pedidos relativos à validade, total ou parcial, dos contratos; diferentemente, no número 2, tratam-se de pedidos relativos à execução dos contratos. Fará sentido esta distinção? Será que são assim tão diferentes os pedidos a ponto de estarem previstos em dois números diferentes? Depois da análise detalhada sobre cada alínea de ambos os números, tomaremos uma posição. 

 

40º/1 a) 

 

A única alínea que não é novidade face ao anterior Contencioso. Têm legitimidade para formular pedidos relativamente à validade e à execução dos contratos qualquer uma das partes intervenientes na relação contratual.

 

40º/1 b)

 

Nesta alínea cumpre fazer uma distinção. É conferida legitimidade tanto ao Ministério Público (nos termos do artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ETAF) como ao actor popular, por remissão do artigo 9º/2. 

 

De acordo com a posição dos profs. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, a actuação do Ministério Público (introduzida pela Lei nº 4-A/20043), ao contrário da do actor popular, não está restrita a casos em que os contratos ou as prestações contratuais violem valores e bens constitucionalmente protegidos, antes estendendo-se a todos os contratos, independentemente da natureza dos interesses públicos afectados. 

 

Já o prof. Vasco Pereira da Silva, apesar de aplaudir a extensão desta legitimidade, critica a segunda parte desta alínea, que confere legitimidade, através da acção popular, aqueles que não possuam "interesse pessoal na demanda". Ora, se tal é compatível com as actuações unilaterais da Administração, o mesmo não se poderá dizer em relação aos contratos. Desde logo trata-se de uma relação bilateral, onde a produção de efeitos apenas depende das partes. Assim, conferir legitimidade a quem nada tenha a ver com esta relação (entenda-se, ao actor popular) não faz sentido, já que "(...) considerar que os direitos (e o mesmo se podia dizer, simetricamente, dos deveres) constituídos pela via contratual são, simultaneamente, relativos e absolutos, decorrentes da vontade das partes e oponíveis erga omnes, integrantes de uma relação criada por sujeitos determinados mas aberta a toda a colectividade. (...) afigura-se-me ser mais uma manifestação daqueles traumas dogmáticos (...)".

 

40º/1 c)


Esta alínea confere legitimidade na acção de invalidação do contrato a quem tenha sido prejudicado por não ter sido adoptado o procedimento pré-contratual legalmente exigido. 

 

O que resulta desta alínea é que quem não participou neste procedimento pré-contratual legalmente exigido porque foi, ilegalmente, preterido, tem o direito de impugnar directamente o contrato. Desta forma defendendo o interesse que teria tido em participar se fosse adoptado o procedimento previsto na lei. O acto lesivo não é portanto o da adjudicação (da escolha de uma proposta e de um co-contratante em vez de outro) mas sim o contrato propriamente dito. 

 

Resta referir que não existe limite no número de potenciais interessados. Se a lei, por exemplo, exigia um ajuste directo com consulta a 6 entidades e apenas consultou duas delas, é legítimo a qualquer das restantes impugnar a validade do contrato.

 

40º/1 d)


Os profs. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira consideram que existe uma legitimidade derivada, já que esta alínea apenas a confere a quem já tenha impugnado um acto administrativo relativo à formação do contrato. Esta é a situação mais comum na qual existe a impugnação de contratos pelos terceiros que não são partes. Caso paradigmático é o do candidato que é preterido de um concurso e que alega que este contém ilegalidades que, consequentemente, irão afectar o contrato a ser celebrado. Assim, este pode não só impugnar os actos pré-contratuais, como também o contrato. Pode existir desta forma uma cumulação de pedidos numa só acção, como resulta do preceituado no artigo 47º (se for originária) ou do artigo 63º, em conjugação com o 102º/4 (se for superveniente). 

 

40º/1 e)

 

O problema que se coloca nesta alínea é a existência de certas claúsulas no contrato que não são compatíveis com os termos em que foi feita a adjudicação. Assim, tem legitimidade para arguir a invalidade do contrato quem, tendo participado no procedimento que precedeu a celebração deste (não é este facto que, só por si, confere legitimidade), tenha alegado tal situação. Tal como alerta o prof. Mário Aroso de Almeida, é necessária a conjugação desta alínea com o artigo 99º do Código dos Contratos Públicos (CCP), já que a alteração de eventais ajustamentos do conteúdo do contrato em relação aos termos da adjudicação não é ilegítima se estiver de acordo com este artigo. 

Esta divergência entre o clausulado e os termos da adjudicação tem que constituir uma violação ou ofensa de qualquer princípio ou regra legal aplicável na matéria e não é necessário que seja apenas em comparação com o clausulado contratual inicial. Pode ocorrer em qualquer outra alteração posteriror. 

 

40º/1 f)


Nesta alínea já não se confere legitimidade a quem tenha participado no procedimento pré contratual, mas a quem nem chegou a participar nele e teria tido interesse em fazê-lo. Assim, tem o interessado legitimidade para intentar uma acção para invalidar o contrato cujo clausulado não corresponda aos termos inicialmente estabelecidos, que por seu turno, justificadamente, o terão levado a não participar no procedimento que precedeu a celebração do contrato. No entanto, tal como prevê a segunda parte desta alínea, era necessário o preenchimento dos requisitos para se apresentar a tal procedimento. 

 

40º/1 g)

 

Prevê-se aqui legitimar quem tenha sido ou possa vir a ser previsivelmente lesado nos seus direitos ou interesses pela execução do contrato. Estes não têm necessariamente que ser lesados directamente, podendo ser apenas de forma lateral. Apesar de caber à jurisprudência delimitar os casos aplicáveis a esta alínea, o prof. Mário Aroso de Almeida dá alguns exemplos de situações que parecem estar cobertas pelo seu âmbito. Assim, por exemplo, está no âmbito de aplicação deste preceito o caso em que empresas desenvolvam a sua actividade, em regime de concorrência, num sector de mercado onde exista uma concessão de serviço público atribuído por contrato.

 

40º/2 a)

 

Para esta alínea serve o que foi dito relativamente ao artigo 40º/1 a).

 

40º/2 b)

 

Podem os titulares de direitos ou interesses em função dos quais as cláusulas contratuais tenham sido estabelecidas deduzir pedidos relativos à execução de contratos. Esta norma tem em vista, especialmente, os contratos celebrados pela Administração com vista à prestação de bens ou serviços de interesse económico geral, o cumprimento dos deveres consignados no contrato de concessão. Por exemplo, quem necessite de se servir de uma auto-estrada, pode instaurar contra o respectivo concessionário uma acção em que exija a sua condenação a pavimentar a estrada que não se encontre em boas condições. 

 

40º/2 c)


Pode o Ministério Público instaurar acções relativamente à execução de contratos quando o cumprimento destes possa satisfazer um interesse público especialemente relevante. Estão aqui incluídos também os inetresses do número 2 do artigo 9º.

 

40º/2 d)

 

Existe aqui uma remissão para o artigo 9º/2, à semelhança do que aconteceu na segunda parte da alínea b) do número anterior. O que já foi dito nessa alínea no concernente às críticas feitas pelo prof. Vasco Pereira da Silva serve também para esta presente alínea. Nesta, no entanto, o professor vai mais longe. Considera que se compararmos os critéros para a aplicação desta alínea relativamente ao da anterior, verificamos que são mais apertados para a actuação do Ministério Público que para a do actor popular, já que a actuação do primeiro só é permitida em caso de interesse público especialemente relevante, não se passando o mesmo para a legitimidade do actor popular. Não se percebe assim a razão porque sejam mais apertadas as regras de legitimidade para o Ministério Público do que para este. Reforça ainda mais esta ideia o facto de o primeiro se tratar de um organismo estadual, tendo que pautar a sua conduta pela defesa da legalidade e do interesse público, como resulta do disposto no artigo 219º da Constituição da República Portuguesa. 

 

40º/2 e)


Por fim, têm também legitimidade activa para deduzir pedidos de execução de contratos aqueles que tenham sido preteridos no procedimento pré-contratual. Assim, estes poderão exigir que o contrato seja cumprido de acordo com as razões que os levaram a ser preteridos a favor do adjudicatário. 

Acompanhamos a interpretação dos profs. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira quando referam que apenas se podem invocar as razões que levaram a essa preterição, não se estendendo a qualquer outro aspecto contratual que não esteja a ser cumprido. Se for relativamente a algum destes últimos aspectos, então os que foram preteridos teram um interesse equivalente ao de qualquer outro cidadão, não se justificando um tratamento especial. 

 

Cumpre, por fim, reter algumas ideias.

Apesar de todas as críticas feitas, é de aplaudir esta extensão da legitimidade activa. Como referimos em alguns casos, esta extensão pode ter ido longe demais, "passando do oito para oitenta", significando ainda um "resquício de velhos traumas dogmáticos de desconfiança perante a contratação administrativa! nas palavras do prof. Vasco Pereira da Silva. Mas, globalmente, é bastante positiva esta regulação da legitimidade activa em acções relativas a contratos, afastando-se do objectivismo.  

Respondendo à pergunta deixada no ar na parte inicial desta breve dissertação, e na esteira da doutrina do prof. Vasco Pereira da Silva, não consideramos necessária esta separação do artigo 40º em dois números. Apesar de se tratar de situações distintas e de gozarem de regimes diferentes, parece que as soluções encontradas pela reforma são praticamente iguais: o alargamento da legitimidade activa.




Luís Soares de Sousa




Bibliografia


Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013

 

Andrade, José Vieira de, A Justiça Administrativa, Almedina, 10ª Edição, Almedina, Coimbra, 2009

 

Oliveira, Mário Esteves de/ Oliveira, Rodrigo Esteves deCódigo de Processo nos Tribunais Administrativos e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados, Volume I, Almedina, Coimbra, 2004


Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª Edição, Almedina, Coimbra, 2008

 

 

 

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por Luís Soares de Sousa às 19:26

Quinta-feira, 05.12.13

O prazo do art. 101º: um olhar jurisprudencial

   O art. 101º do CPTA consubstancia uma particularidade do regime do contencioso pré-contratual face ao regime da impugnação de actos administrativos, para o qual o art. 100º remete a título subsidiário. Assim, como decorre do preceito, «os processos de contencioso pré-contratual têm carácter urgente e devem ser intentados no prazo de um mês (…)». O prazo de um mês constitui, por conseguinte, uma excepção à regra do art. 58º do CPTA.

 

   O art. 101º não só não traça qualquer destrinça de prazos em função do autor da impugnação (recorde-se que o Ministério Público, à luz do art. 58º/2, al. a), goza de um prazo especial) como também não o faz em função do desvalor associado ao acto impugnado (recorde-se que o mesmo art. 58º dispõe que «a impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo»).

 

   Tem-se levantado, a este último propósito, a dúvida de saber se, por não proceder a qualquer distinção, o preceito sujeita também a impugnação de actos nulos ao prazo de um mês, negando, por conseguinte, para este efeito, uma das principais características associadas ao desvalor da nulidade: a sua invocabilidade a todo o tempo. De facto, como já se salientou supra, o próprio CPTA reconhece, no art. 58º/1, que a «impugnação de actos nulos ou inexistentes não está sujeita a prazo».

 

   Contra um entendimento generalizado da doutrina, tem-se insurgido a jurisprudência – que, note-se, tem sido, a este propósito, unânime e coerente. Como salienta o prof. Mário Aroso de Almeida, «(…) Pesem embora as pertinentes reticências manifestadas pela generalidade da doutrina, este prazo (do art. 101º, CPTA) parece valer, tanto para as acções dirigidas à anulação, como para as acções de declaração de nulidade do acto impugnado: tem sido esse o entendimento invariável da jurisprudência»1.

 

   De facto, o Acórdão do STA Proc. 0598/062, de 6 de Fevereiro de 2007, que recupera o entendimento já seguido no Acórdão Proc. 0528/063 de 12 de Dezembro de 2006 deste tribunal, esclarece que o prazo de um mês se deve aplicar «não apenas aos vícios determinantes de anulabilidade, mas também quando se tratar de acto nulo, por virtude de a lei não distinguir e por razões que se prendem com as finalidades do prazo que assim se estabelece e com a natureza dos interesses em confronto, para além da própria essência da matéria pré-contratual e contratual ser pouco consentânea com as consequências associadas ao regime geral da nulidade dos actos típicos de direito público, os actos administrativos, sem embargo de se aceitar que ocorrem nulidades quando em situação semelhante sejam determinadas com esse alcance pelo direito comum dos contratos e da respectiva formação, ou mesmo, noutro registo, pode admitir-se que aqui existam nulidades de regime especial, desde logo no que respeita ao prazo de impugnabilidade.»

 

   Também o Acordão Proc. 0598/064, de 3 de Outubro de 2006 veio assumir esta posição, reconhecendo que «o artº 101º do CPTA no que respeita ao prazo para impugnar os actos administrativos previsto no artº 100º do mesmo diploma consagra um regime especial, estabelecendo que o processo seja instaurado no prazo de um mês, ainda que se trate de acto administrativo nulo, já que tal disposição não contempla qualquer excepção.»

 

   Creio que o argumento mais poderoso (e a meu ver, decisivo desta querela doutrina/juriprudência) é o que decorre do Acordão Proc. 0598/06, de 6 de Fevereiro de 2007, na parte em que defende não ser, nestes casos, «possível optar pelo uso do meio processual comum (no prazo do art. 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA), já que tal permitiria subverter os objectivos, nomeadamente de celeridade, que estiveram na base da previsão e estabelecimento da forma processual prevista nos arts. 100.º e segs.». De facto, parece decorrer da própria ratio do art. 101º a extrema importância atribuída à celeridade na impugnação de actos administrativos de contencioso pré-contratual. Compreende-se que assim seja. Na verdade, a regra materializa uma legítima preocupação do legislador: a de impedir que, anos depois de celebrado e executado um contrato de empreitada (a título de exemplo), um terceiro venha impugnar esse acto administrativo.

 

 

1 Mário Aroso de Almeida, «Manual de Processo Administrativo», páginas 340 e 341.
2 Acordão do Supremo Tribunal Administrativo de 06.02.2007 (Processo n.º 0598/06), Acção especial urgente de contencioso pré-contratual – Decisão da causa principal da providência cautelar, em «O Processo Administrativo em Acção: caderno de trabalhos práticos de contencioso administrativo», de Vasco Pereira da Silva, Gonçalo Matias, Maria Joana Colaço e Tiago Macieirinha, pg. 303 e seguintes.
3 O Acordão pode ser consultado em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/4d6cb2855fda6c2d8025725200519ab8?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,528%2F06#_Section1
4 O Acordão pode ser consultado em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/9f49acc8e0df8b7880257205003cc3d6?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,528%2F06#_Section1

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por Pedro Vaz às 18:19

Quinta-feira, 05.12.13

Extensão de efeitos de sentenças no CPTA


O Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) consagra, no seu art. 161º, o regime da extensão dos efeitos da sentença (baseado no art. 110º da Lei da jurisdição contencioso-administrativa espanhola de 1998), regime esse que visa responder aos casos em que uma só entidade pública aplica um determinado regime normativo a vários destinatários, levando esses interessados a propor, contra essa entidade, um elevado número de processos, todos com o mesmo objecto, tendo por base a mesma questão material.


O regime da extensão de efeitos de sentenças no CPTA comporta duas vantagens óbvias para o Contencioso Administrativo:

1º Promoção do princípio da economia processual - este objectivo parece sair reforçado através da desobstrução e descongestionamento dos tribunais administrativos, impedindo não só grandes conglomerados processuais essencialmente semelhantes, como também a repetição de processos idênticos;

2º Valorização do princípio da igualdade - pretende-se com este regime um igual tratamento entre situações idênticas. Ou seja, no fundo o este mecanismo pretende a uniformidade de tratamento de casos idênticos, evitando divergências decisórias nos mesmos.

Assim, com o preceituado no art. 161º CPTA procura-se a coerência decisória entre casos semelhantes, resultando numa resposta de solução célere aos particulares nos seus litígios com a Administração.


O nº 1 do art. 161º do CPTA vem permitir, a quem não fez valer os seus interesses no momento próprio, a possibilidade de estender a estes os efeitos de uma sentença transitada em julgado que tenha anulado um acto administrativo desfavorável ou reconhecido uma situação jurídica favorável a outras pessoas, desde que quanto aos primeiros não exista sentença transitada em julgado.

A aplicação deste regime da extensão dos efeitos da sentença depende, segundo o nº 2 do art. 161º do CPTA, de o tribunal ter julgado procedente uma pretensão perfeitamente idêntica à pretensão que o interessado teria accionado se ele tivesse, também ele, recorrido à tutela jurisdicional contra a mesma entidade administrativa (geralmente no domínio do funcionalismo público e no âmbito de concursos); é ainda exigido que tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado no mesmo sentido ou que, existindo situações de processos em massa, tenham sido decididos em três casos os processos seleccionados segundo o disposto no art. 48º do CPTA (que regula os processos em massa) nesse sentido.

O ónus de demonstrar o preenchimento destes pressupostos cabe ao interessado.


A situação altera-se no caso de existirem contra-interessados que não tenham tomado parte no processo em que a sentença em causa foi proferida pois, segundo o nº 5 do art. 161º do CPTA, a extensão dos efeitos de uma senteça nestas circunstâncias só pode ser requerida se o interessado tiver lançado mão, no momento próprio, da via judicial adequada, encontrando-se pendente o correspontente processo.


Segundo o nº 3 do art. 161º do CPTA, o interessado deve apresentar, no prazo de um ano contado da data da última notificação de quem tenha sido parte no processo em que a senteça foi proferida, um requerimento dirigido à entidade administrativa que, nesse processo, tenha sido demandada, podendo ser logo nessa sede extrajudicialmente resolvida; se a Administração indeferir o requerimento ou não se pronunciar sobre o mesmo passados três meses da sua apresentação, o nº 4 do art. 161º do CPTA permite que o interessado peça ao tribunal que proferiu a sentença cujos efeitos ele pretende ver estendidos (uma vez comprovada a existência da exigida identidade de situações entre o caso julgado em tribunal e aquele que lhe diz respeito), a extensão ao seu caso dos efeitos de sentença que naquele caso foi proferida, produzindo na esfera jurídica do interessado os mesmos efeitos que foram produzidos nas esferas jurídicas de outros em situações equivalentes (resultado igual ao que teria sido alcançado se o interessado tivesse intentado um processo do mesmo tipo daquele no âmbito do qual a sentença foi proferida).

O pedido também pode ser directamente dirigido ao tribunal, concretamente no caso em que o processo intentado pelo interessado é suspenso no âmbito do regime dos processos em massa do art. 48º do CPTA e este, com base no nº 5 do mesmo artigo, requer ao tribunal, no prazo de 30 dias, a extensão ao seu caso dos efeitos da sentença proferida, deduzindo qualquer das pretensões enunciadas nos nºs 3, 4 e 5 do art, 176º do CPTA, seguindo-se, com as devidas adaptações, os trâmites previstos nos arts. 177º a 179º do CPTA.


A extensão dos efeitos é proferida no âmbito de um processo declarativo no qual o tribunal tem de verificar e reconhecer o bem fundamento da pretensão do interessado. O processo é submetido aos termos do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos sendo que, uma vez deduzido o pedido de extensão de efeitos, com base no nº 4 do art. 161º do CPTA, no qual o interessado requer a condenação da Administração, nos termos dos nºs 3, 4 e 5 do art. 176º do CPTA, é ordenada a notificação da entidade requerida ou entidades requeridas para contestarem, conforme o nº 1 do art. 177º do CPTA, seguindo-se a aplicação do disposto nos arts. 177º e 179º do CPTA.


Por fim, o nº 6 do art. 161º do CPTA permite que seja pedida a extensão de efeitos nos casos em que, tendo ocorrido a impugnação de um acto administrativo, o interessado tenha sido confrontado, na pendência do processo impugnatório, com o facto de o acto ter sido anulado por sentença proferida noutro processo que, de igual forma, também corria contra o mesmo acto.


O regime do art. 161º do CPTA é de grande importância para o processo administrativo, na medida em que procura alcançar um tratamento substancialmente idêntico para situações idênticas, mesmo com a inerente consequência de um sacrifíocio da relativa estabilidade dos actos administrativos cujo prazo de impugnação já decorreu e, também, com este mecanismo do art. 161º CPTA, parece-nos  que se conseguiu alcançar um meio de redução de custos, tanto aos particulares, como à Administração, conferindo maior eficiência e celeridade procedimental.. Como diz o Professor José Vieira de Andrade, "o objectivo será o de conseguir uma igualdade de tratamento em "casos perfeitamente idênticos", tratando estes actos como se constituíssem um único acto plural..."



Bibliografia


- Almeida, Mário Aroso de: "Manual de Processo Administrativo", Almedina, 2013;


- Andrade, José Vieira de: "A Justiça Administrativa", 10º Edição, Almedina, 2009;


- Antunes, Colaço: "O artigo 161º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: uma complexa simplificação", Cadernos de Justiça Administrativa nº 43;


- Oliveira, Rodrigo Esteves de: "Processo Executivo: algumas questões"


- Mário Aroso de Almeida, Carlos Alberto Fernandes Cadilha: "Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos", 2ª edição revista, 2007, Almedina

 

 


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por José Melo Ribeiro às 16:09



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