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O tema em análise enquadra-se no seio da acção administrativa comum. Muito sucintamente, a esta pertencem todas as pretensões que a acção administrativa especial não visa; cabe portanto fazer uma delimitação do objecto da acção pela negativa. Como tal, destaca-se que o elenco do artigo 37º/2 é meramente exemplificativo.
Quanto ao tema em estudo.
A alínea g) do 37º/2 destina-se à “condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público”.
Concordamos com Otto Mayer e a sua teoria do sacrifício, quando o mesmo conclui que a indeminização do direito público é imposta por princípios de justiça e equidade, segundo os quais, só releva o “ressarcimento dos sacrifícios desigualmente impostos a um ou vários cidadãos, não interessando o caracter ilícito ou lícito do acto soberano causador do prejuízo”, estabelecendo ainda que, crucial, será o “nexo de causalidade entre a medida lesiva do ente público e o sacrifício do particular.” Porém acrescentamos a esta perspectiva, a necessidade do sacrifício ser totalmente desproporcional e para lá de parâmetros considerados normais.
Para o autor Carlos Cadilha, a existência de indeminização ao particular deve ter subjacente um certo grau de gravidade nos prejuízos (de modo a que possa ser considerado como “um ónus que excede o que é normalmente exigível em sociedade”), além de que, terá de ter por base uma situação de desigualdade em relação aos seus concidadãos, defendendo deste modo, o “carácter compensatório e não meramente reparatório de indeminização”.
Por sua vez, Gomes Canotilho defende a impossibilidade do interesse público prevalecer sem mais; para o autor mencionado, este interesse público deve ser caracterizado como “imperioso, inadiável e urgente” para que deste modo se proteja os direitos dos cidadãos contra abusos de direito.
Segundo o autor mencionado, estaríamos perante uma situação catastrófica de abuso de direito, se se entendesse o interesse público exigido para a legitimidade da imposição do sacrifício pela Administração, como uma “materialística ideia de enriquecimento da administração”.
Concordamos com Gomes Canotilho neste sentido. Entendemos que o interesse público em causa, não poderá ser invocado para o enriquecimento da administração e, sempre que se invoque para esses efeitos, deve a administração ser penalizada.
O interesse público como meio de justificar os sacrifícios impostos aos particulares, só pode vigorar se o próprio interesse for justificado isto é, não pode a administração pública, invocar uma situação de interesse público para obter privilégios; a lesão dos direitos dos particulares só se encontra legitimada quando mais altos valores se levantem, sendo que o enriquecimento da administração não é, nem poderá ser, um desses valores.
Relativamente à natureza jurídica da obrigação em causa na alínea g):
Para Mário Aroso de Almeida, esta terá, indiscutivelmente, natureza jurídico-administrativa. O autor utiliza o artigo 1º/1 ETAF para sustentar o anterior argumento. Note-se, porém, que no âmbito do Acórdão STA DE 30/11/2004, cujo relator era Alberto Augusto Oliveira[1], o STA vem afirmar (ciente da posição do anterior autor) que o 37º/2/G encaixa no seio da jurisdição administrativa “independentemente de ser administrativa a fonte da responsabilidade”.
Visto que o 4º/1/G ETAF não distingue entre tipos de responsabilidade (nomeadamente entre responsabilidade por actos lícitos/ilícitos), considerou o mesmo tribunal que, a responsabilidade em causa na alínea g) é abrangida por esse artigo. Consideram que tal não se justifica pelo 1º/1 ETAF, “sob pena de não haver fundamento para se julgar competente a jurisdição administrativa quando o sacrifício não decorra do exercício da função administrativa”.
Alíneas f) e g) do 37º/2 – proximidade substantiva (?):
Estabelecendo a alínea f) as acções de responsabilidade civil das pessoas colectivas, alguns autores questionam a necessidade de existirem duas alíneas regulando matérias semelhantes.
Aroso de Almeida defende a pertinência da autonomia concedida à alínea g) face à alínea f) do mesmo preceito (37º/2), sustentando que na alínea g) não estão em causa pretensões relativas à responsabilidade civil, mas sim, situações em que haja dever de indemnizar, independentemente de haver ou não uma averiguação do preenchimento dos requisitos da responsabilidade extracontratual.
Já Mário Esteves Oliveira em consonância com Rodrigo Esteves Oliveira, ainda que sem posição expressa acerca do assunto, parecem defender o 37º/2/G enquanto regra geral, à qual são admitidos desvios. Assim sendo, exceptuam do seu campo de aplicação, as acções de indeminização por expropriação, requisição e constituição de servidões administrativas. Segundo eles, no âmbito da alínea g) ter-se-iam as “situações em que a lei associe à imposição pública de sacrifício, o dever de indemnizar o sacrificado” (como exemplo dão o resgate das concessões que não tenham natureza contratual e ainda algumas “expropriações de plano” urbanístico); deste modo parecem os autores defender a pouca relevância prática do preceito.
Noutro prisma, Carlos Cadilha. Este autor consagra algumas situações típicas de indeminização pelo sacrifício, fazendo alusão aos danos resultantes de, nomeadamente: profilaxia veterinária (isto é, por exemplo a proibição de venda de aves em feiras), medidas de direcção económica (fixação de preços, proibição de fabrico de certos produtos), tipos de medidas policiais (exemplo: interdição de acesso a uma zona de utilização colectiva), trabalhos públicos de grande envergadura (como consequência, o encerramento de estabelecimentos, menos clientes, etc).
Ao mesmo tempo que prevê estes exemplos, o autor menciona o facto das expropriações por utilidade pública não se encontrarem aqui previstas, visto estas estarem sujeitas ao artigo 62º/2 CRP e como tal, terem o seu próprio regime indemnizatório no código das expropriações (Decreto-lei 168/99 de 18 de Setembro), com possibilidade de recurso para tribunal comum (artigo 38º e 8º desse código).
Aroso de Almeida esclarece esta questão ao explicar que, para efeitos do 37º/2/G a sede competente será a jurisdição administrativa, mas que esta regra geral comporta excepções, sendo que o código das expropriações é uma regra especial.
Esclarece o autor que, ainda que o CPTA seja posterior não pode entender-se que tinha como intuito revogar a competência prevista no artigo 38º do código das expropriações, desde logo porque tanto a lei 13/2002 como a 15/2012 alteraram normas do código das expropriações, inclusive normas que passaram a transferir a competência para tribunais administrativos, sendo que quanto às expropriações não houve nenhuma alteração.
Assim sendo, o autor entende que o artigo 38º não foi nem revogado nem posto em causa. De todo o modo, qualificando-o como regra especial, prevalece sobre regras geral.
Atendendo às posições anteriormente referidas, cabe agora tomar posição acerca do, a nosso ver, ponto fulcral deste tema: (ir) relevância do 37º/2/G.
Numa primeira abordagem, a percepção que a alínea g) nos transmite é que a mesma se destina a acções de indeminização por expropriação, na medida em que, são estas o expoente máximo da imposição de sacrifícios ao particular por razões de interesse público.
Porém, como supra mencionado, as indeminizações por expropriação não têm incidência nesta alínea mas sim num regime especial.
Ora, se a par com as expropriações, também as servidões não se enquadram no regime legal do 37º/2/G do CPTA, dir-se-á que o âmbito de aplicação deste artigo ficará substancialmente reduzido.
No início do estudo defenderíamos a inutilidade da alínea g) do 37º/2. Todavia, o autor Carlos Cadilha, com os seus exemplos de possíveis situações de indeminização pelo sacrifício, permitiu que expandíssemos um pouco o nosso entendimento quanto à praticabilidade desta alínea.
E, se por um lado admitimos a possibilidade da alínea g) ter relevância aquando da apresentação de algum exemplo de situação que aí tenha cabimento; por outro, não conseguimos ver aplicabilidade prática desta alínea, na vida real.
Desde logo, porque a grande maioria dos casos de indeminização por imposição de sacrifícios, dá-se por razões de expropriação. Como tal, apesar de tecnicamente, poder incluir-se no 37º/2/G (a título de exemplo), situações de indeminização pelo sacrifício por estabelecimento de medidas de direcção económica, a verdade é que a praticabilidade do artigo está reduzida a zero ou, pelo menos, a muito pouco, senão se incluir nele, os casos por excelência de indeminização por imposição de sacrifício.
Não compreendemos por isso a opção do legislador de autonomizar as alíneas f) e g). Desde logo porque se o 4º/1/G ETAF não distingue entre responsabilidade por actos lícitos e ilícitos, o 37º/2/F também o não faz, assim sendo poderia ser incluído na mesma alínea.
Também não se entende tal opção ainda porque o CPTA é posterior ao código das expropriações logo, aparentemente foi intenção do legislador criar uma alínea cuja extensão prática é escassa. Como tal, essa opção legislativa deixa muito a desejar.
Bibliografia.
- Oliveira, Mário Esteves de; Oliveira, Rodrigo Esteves, Código Processo Tribunais Administrativos Anotado, vol.1, Almedina, Coimbra, 2006, pg. 272;
- Cadilha, Carlos Fernandes, Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas Anotado, Coimbra editora, 2011, 2ªed, pg.359-369;
- Almeida, Mário Aroso, O novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2003, pg.98-100;
- Correia, Sérvulo; Leitão, Alexandra; Claro, João, Elementos de Estudo de contencioso administrativo, Lisboa, 2005;
- Pereira, Victor de Sá; Fouto, António Proença, Código das Expropriações (anotado), Rei dos Livros, 2002;
- Canotilho, José Gomes, O problema da responsabilidade do estado por actos lícitos, Almedina, 1974, pg.39-61; pg. 131-141; pg.300 e ss.
[1] O acórdão incide sobre uma acção posta por A contra a Presidência do Conselho de Ministros, nos termos do 37º/2/G, 42º e 43º do CPTA.
Na acção pedia o autor uma indeminização de 9119299€ por sacrifícios pela entrada em vigor do processo Sintra-Sado aprovado pela resolução do Conselho de Ministros n.º 86/2003. No mesmo acórdão se concluiu pela incompetência do STA e pela competência do tribunal de Almada nos termos do artigo 44º/1ETAF.
A reforma do contencioso administrativo introduziu no ordenamento jurídico processual administrativo um conjunto de alterações e novidades. Nesse conjunto situa-se o recurso de revista, até esse momento inexistente no processo administrativo, e que só com a nova estruturação e distribuição de competências pelos diversos tribunais que integram a jurisdição administrativa foi possível consagrar.
Os arts. 25/2.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais(doravante ETAF) e 93.º do Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos(adiante CPTA) introduziram uma dessas alterações, prevendo a admissibilidade de reenvio prejudicial de questões para o Supremo Tribunal Administrativo (doravante STA) por parte do tribunal administrativo de círculo.
O objecto desta pequena dissertação é a análise do novo recurso jurisdicional do contencioso administrativo.
1.1. A Reforma de 2002/2003: o plano da ordem jurisdicional
No plano da ordem jurisdicional administrativa, as três linhas de força da Reforma de 2002/2003 consistiram: na revisão dos papéis dos tribunais, no aumento do respectivo número e na melhoria de aspectos da sua organização e do seu funcionamento.[1]
No tocante ao papel dos tribunais o legislador procurou reservar aos tribunais administrativos de círculo(doravante TAC’s) a natureza de tribunal de 1ª instância, aos tribunais centrais administrativos(de ora em diante TCA’s) a natureza de sede normal de recurso em 2ªa instância e ao STA a natureza de regulador de sistema, um tribunal vocacionado para julgar em última instância apenas em causas mais importantes, ao qual caiba um papel determinante na evolução do Direito Administrativo e no aperfeiçoamento e consistência da sua aplicação.
A conjugação da atribuição destes novos perfis aos três tipos de tribunais administrativos com o princípio da dupla instância obrigou a uma estratégia assente na admissibilidade de recursos per saltum para o STA de decisões de TAC’s e de um recurso de revista excepcional para aquele de decisões proferidas pelos TCA’s em segundo grau de jurisdição.
1.2. O artigo 93.º do CPTA
O art. 93.º do CPTA regula o julgamento em formação alargada pelo TAC e, bem assim, o reenvio prejudicial para o STA.[2] É, pois, esta segunda parte que mais nos interessa. Em alternativa á possibilidade de julgamento alargado, conforme decorre do n.º 1 do artigo 93.º, o presidente do TAC pode proceder ao reenvio prejudicial para o STA. A possibilidade de o STA vir a pronunciar-se relativamente ao sentido em que deve ser resolvida, por um TAC, questão de direito nova que perante ele tenha sido suscitada encontra-se especialmente prevista no art. 25.º, nº 2, do ETAF[3].
A exposição de motivos da proposta de lei n.º 92/VIII justifica a introdução destes dois mecanismos como forma de “ favorecer a qualidade das decisões dos tribunais administrativos de círculo e alguma uniformidade na resolução de diferentes processos sobre a mesma matéria.”
O reenvio prejudicial, quando tal se justifique, visa, portanto, assegurar um maior grau de ponderação e qualidade das decisões de primeira instância, evitando ainda na medida do possível que a prolação de decisões contraditórias sobre questões idênticas se coloque em diversos processos.[4]
O n.º 1 do artigo 93 elenca uma série de pressupostos que importa ter linha de conta. São eles:
- Tratar-se de uma questão nova: resulta de uma verificação objectiva, i.e, que não haja constituído ainda objecto de apreciação directa pelo STA ou mesmo por dois ou mais acórdãos de tribunais administrativos de círculos ou tribunais centrais administrativos;
- Existência de dificuldades sérias: assim, só se poderá por assente quando se desenhem em alternância respostas de nenhuma das quais seja evidente a improcedência;
- Possibilidade da questão vir a ser suscitada noutros litígios: terá qua atender a uma análise objectiva do carácter repetível da conjugação dos seus elementos essenciais.
A estes requisitos o STA acrescentou um outro, maxime, o requisito da não urgência do processo.[5]
Antes de avançarmos mais cabe, primeiro, analisar os recursos jurisdicionais admissíveis no processo administrativo português.
1.3 O recursos jurisdicionais no processo administrativo
Como se disse supra, vigora no ordenamento jurídico-administrativo português o princípio da dupla instância ou, também conhecido como, do duplo grau de jurisdição de mérito, que assegura às partes processuais, designadamente aos particulares, o direito ao recurso contra decisões jurisdicionais mesmo quando são proferidas em primeira instância por tribunais superiores.[6]
As decisões sujeitas a recurso são aquelas que, em primeiro grau de jurisdição, tenham conhecido o mérito da causa(art. 142, nº 1, do CPTA), i.e, as sentenças finais e as decisões arbitrais, ou os despachos saneadores que conheçam o fundo da causa. Porém, nem todas as decisões judiciais são sujeitas a recurso. A introdução da alçada nos tribunais administrativos visa isso mesmo, ou seja, excluir de recurso jurisdicional a decisão das pequenas causas, avaliadas do ponto de vista económico. Além destas, só não estão sujeitas a recurso as decisões proferidas em 2.ª instância, as decisões de decretamento provisório de providências cautelares para protecção de DLG’s (art. 131.º, nº5) e as que decidam conflitos de atribuições entre órgãos administrativos(art 135.º, nº 2, alínea e) ).
1.3.1 Os tipos de recursos
Os recursos podem ser classificados em função de diferentes grelhas, sendo geralmente mais referenciadas as distinções assentes na opção entre o tipo de reexame, no qual objecto é a questão ou relação material controvertida, ou o tipo de revisão ou reponderação, em que o objecto é a decisão recorrida e na opção entre o recurso substitutivo, no qual o tribunal ad quem substitui a decisão impugnada por outra decisão, ou o recurso rescidente ou cassatório, em que o tribunal superior se limita a revogar a decisão recorrida e faz baixar os autos ao tribunal a quo.[7]
A lei, por sua vez, distingue formalmente entre: recursos ordinários- entre os quais trata da apelação, do recurso de revista, do recurso de revista per saltum e do recurso para uniformização de jurisprudência- e o recurso de revisão. Contudo, o art. 140.º do CPTA remete para o regime da lei processual civil, que distingue formalmente, no título relativo ao processo de declaração, três tipos de recursos ordinários - apelação, revista e agravo- e dois tipos de recursos extraordinários- revisão e oposição de terceiro(art. 676.º CPC).
Em face do princípio do duplo grau de jurisdição no processo administrativo, talvez se possa falar, com VIEIRA DE ANDRADE[8], de recursos ordinários comuns- o recurso interposto das decisões dos TAC’s para os TCA-, de um recurso ordinário especial- que constitui o recurso de revista per saltum dos TAC’s para o STA-, de um recurso ordinário excepcional- que será o recurso de revista dos TCA para o STA-, do recurso para uniformização de jurisprudência, a interpor para o Pleno do STA, e do recurso extraordinário de revisão.
1.3.2. O recurso de revista per saltum para o STA
O recurso de revista de uma decisão de mérito do TAC para o STA é, de algum modo, um recurso ordinário, na medida em que se trata de conhecer, num segundo grau de jurisdição, uma sentença ainda não transitada em julgado.
A razão de ser deste salto estará na preocupação em garantir logo na 2ª instância, uma decisão ao mais alto nível, quando a causa é de grande valor e estejam em litígio apenas questões de direito. Consegue-se também uma maior estabilidade na aplicação do direito, prevenindo-se, até, a necessidade do recurso excepcional de revista.
1.3.3 O recurso de revista
O recurso de revista para o STA das decisões proferidas pelos TCA em 2ª instância é qualificado pela lei (art. 150.º), como um recurso excepcional, na medida em que vai implicar um 3º grau de jurisdição, ainda que limitado a questões de direito- o seu fundamento tem de ser a violação da lei substantiva ou processual
A excepção é admitida relativamente a questões de importância fundamental pela sua relevância jurídica ou social, ou então quando seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
1.3.4 O recurso para uniformização de jurisprudência
O art. 152.º inclui, entre os recursos ordinários, o recurso para uniformização de jurisprudência.
Neste recurso pressupõe-se uma contradição, sobre a mesma questão fundamental de direito, entre um acórdão dos TCA e um anterior acórdão dos TCA ou do STA ou então, entre dois acórdãos do STA – em qualquer dos casos, recorre-se do acórdão mais recente para o Pleno do STA(art. 25.º, n.º 1, alínea b) do ETAF), para que este, depois de verificada a contradição, decida a questão controvertida, anulando e substituindo a sentença impugnada.
[1] Cfr. SÉRVULO CORREIA, J.M., Direito do contencioso administrativo, Lex, Lisboa, 2005,pp. 695
[2] Cfr. CADILHA, C.A.F., AROSO DE ALMEIDA, M., Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 3ª ed. 2010, pp.626 e ss.
[3] A este respeito, v., AROSO DE ALMEIDA, M., O novo regime…. pp. 263
[4] Cfr. AROSO DE ALMEIDA, M., Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012, pp.403
[5] Ac. STA de 19/11/2008, (SANTOS BOTELHO)
[6] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, J.C., A justiça administrativa (lições), Almedina, Coimbra, ed. 2012, pp.406
[7] ÂNGELO OLIVEIRA CRESPO, M., O recurso de revista no contencioso administrativo, pp. 104 e ss.
[8] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, J.C., A justiça administrativa (lições), Almedina, Coimbra, ed. 2012, pp. 410
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