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Blog de Contencioso Administrativo


Quinta-feira, 19.12.13

FENPROF e as providências cautelares...

 

Jornal de Notícias

 

Tribunal considera que prova de avaliação não causa "danos irreparáveis" aos professores

2013-12-12

 

 

O Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra deu razão ao Ministério da Educação na providência cautelar interposta pelos sindicatos, para evitar a realização da prova de avaliação docente, considerando que esta não implica "prejuízos de difícil reparação".

De acordo com a decisão do TAF de Coimbra, a que a Lusa teve acesso, datada de 10 de dezembro, é recusada a providência cautelar interposta pelo Sindicato dos Professores da Região Centro, afeto à Federação Nacional dos Professores (Fenprof), que requeria que fosse decretada a nulidade do despacho do ministro da Educação, Nuno Crato, que determina o calendário da realização da prova e estipula os valores a pagar pelos professores pela inscrição.

A decisão judicial argumenta que ficou por demonstrar a evidência de "ocorrência de prejuízos de difícil reparação" com a realização da prova, deixando assim "prejudicada a ponderação dos interesses em presença" e indeferindo, por isso, "o pedido de decretamento da suspensão de eficácia do Despacho n.º 14293-A/2013, do Ministro da Educação e da Ciência".

Em comunicado, a Fenprof manifestou o respeito pela decisão do tribunal, mas ressalvou que "não tem a mesma leitura sobre as consequências da efetivação" da prova de avaliação de conhecimentos e capacidades (PACC) dos professores.

Em novembro, a Fenprof entregou nos tribunais seis providências cautelares a contestar a legislação publicada que enquadra a realização da PACC, tendo sido remetidas cinco dessas providências cautelares para o Supremo Tribunal Administrativo, depois de os tribunais de primeira instância se terem declarado incompetentes para decidir, faltando apenas conhecer a decisão do TAF do Porto.

Também em novembro a Fenprof entregou nos tribunais outras seis providências cautelares, desta feita a contestar o despacho de Nuno Crato que calendarizava a prova e regulamentava os valores a pagar, tendo o TAF de Coimbra sido o primeiro a decidir relativamente a estas providências cautelares, e de forma favorável ao Ministério da Educação e Ciência (MEC).

 

Em comunicado, a federação sublinha que bastará apenas uma decisão favorável aos sindicatos para suspender a realização da prova e que "prossegue a preparação da greve ao serviço da PACC, convocada para 18 de dezembro, com a plena convicção de que, caso a prova não seja suspensa até lá, acabará por ser derrotada nesse mesmo dia. Isto é: estará na mão dos professores impedir a realização da intolerável prova".

A decisão judicial põe em causa alguns argumentos usados pelos sindicatos, entre os quais a suficiência da formação obtida através dos cursos superiores acreditados pelo MEC como habilitantes para a docência.

"[...] surge perfeitamente questionável a defendida suficiência dos cursos superiores obtidos para o ingresso direto no exercício de funções docentes, quando a outros técnicos com formação nas mesmas áreas do ensino superior, se exige a aprovação em concurso de admissão [...], para ingresso na mesma função pública", lê-se na decisão do TAF de Coimbra.

O tribunal defende que "não se vê", com a evidência defendida pelos sindicatos, "em que medida é que a exigência da submissão à prova de avaliação de conhecimentos, não prossegue o interesse coletivo".

A Fenprof alerta ainda para a falta de respostas do MEC para professoras que manifestaram a impossibilidade de se deslocarem no dia 18 para realizar a prova, por se encontrarem em situação de gravidez de risco ou licença de maternidade, considerando que a ausência destas professoras no dia da prova, e tendo em conta a legislação publicada, podem levar à "impossibilidade de acederem a concursos" de colocação nas escolas.

"A Fenprof apresentou queixas sobre mais esta faceta repugnante da PACC, quer à Provedoria de Justiça, quer à Comissão para a Igualdade no Trabalho e Emprego", anunciou a federação sindical noutro comunicado divulgado esta quinta-feira.

 

 

http://www.jn.pt/PaginaInicial/Sociedade/interior.aspx?content_id=3585310

 

 

 

COMENTÁRIO:

 

A decisão judicial argumenta que ficou por demonstrar a evidência de "ocorrência de prejuízos de difícil reparação" com a realização da prova, deixando assim "prejudicada a ponderação dos interesses em presença" e indeferindo, por isso, "o pedido de decretamento da suspensão de eficácia do Despacho n.º 14293-A/2013, do Ministro da Educação e da Ciência".

 

Como expressamente resulta do artigo 112.º, n.º2, alínea a), CPTA (elenco meramente exemplificativo), as providências cautelares podem consistir na suspensão da eficácia de um acto administrativo ou de uma norma. Parece ser este o caso.

Cumpre também mencionar que a providência em causa tem um intuíto conservatório, tendo como propósito evitar a deterioração do equilíbrio de interesses existente, procurando a manutenção do mesmo, a título provisório, até que a questão de fundo seja dirimida no processo principal.

Assim se compreende o propósito conservatório das providências enunciadas no 112.º, n.º2, alínea a), CPTA, visando estas paralisar os efeitos de determinado acto, impedindo a inovação que este viria a introduzir na ordem jurídica, fazendo com que tudo se passe como se o acto não tivesse sido praticado.

Cabe ainda referir que as providências referidas na alínea a), do n.º2, do 112.º, CPTA, são objecto de regulação específica no CAPÍTULO II – DISPOSIÇÕES PARTICULARES, que compreende os artigos 128.º e seguintes.

 

 

Quanto aos critérios de atribuição das providências cautelares…

 

Os critérios de que depende a concessão de providências cautelares são primordialmente definidos no artigo 120.º, critérios esses que são diferenciados consoante se trate de conceder providências conservatórias (120.º, nº1, alínea b)) ou providências antecipatórias (120.º, n.º1, alínea c)).

Quanto ao periculum in mora, se verificados os demais pressepostos, a concessão da providência vereficar-se-á quando haja fundado receio da constituição de um situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal – 120.º, n.º1, alínea b).

Foi justamente este o critério enunciado pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, considerando que a realização da prova não implicaria "prejuízos de difícil reparação".

 

Ao critério supra enunciado, o n.º2 do artigo 120.º, o CPTA acrescenta um outro critério, de ponderação, num mesmo plano, dos diversos interesses públicos e privados, determinando que a providência seja recusada quando tal ponderação permita concluir que os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.

Mais uma vez o Tribunal Administrativo de Coimbra veio referir a não verificação deste critério, considerando "prejudicada a ponderação dos interesses em presença"e indeferindo, por isso, "o pedido de decretamento da suspensão de eficácia do Despacho n.º 14293-A/2013, do Ministro da Educação e da Ciência".

 

 

 

 

 

 

Rui Fondinho Duarte

 

 

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por Rui Fondinho Duarte às 14:58

Quarta-feira, 18.12.13

Desaplicação da norma com efeitos circunscritos ao caso concreto

Na secção III do capitulo II do titulo III do codigo de processo nos tribunais administrativos está regulada a impugnação de normas que tem por objecto, como dispõe o artigo 72º/1, “a declaração de ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo”.

Apesar de neste texto a atenção incidir sobre o pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto (artigo 73º/2) existem duas modalidades decorrentes deste meio processual de impugnação de normas sendo a outra o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (artigo 73º/1). 

 

Têm legitimidade para obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto (portanto sem força obrigatória geral), pelo disposto no artigo 73º/2, os lesados ou qualquer das entidades referidas no art. 9º/2. Surge a dúvida sobre quem é o lesado para este artigo 73º/2: a declaração de ilegalidade com força obrigatoria geral, como disposto no artigo 73º/1, “pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo” portanto não se compreende porque no artigo 73º/2 é deixada de lado a situação de ameaça e prejuizo previsivel provocados pela norma. Posto isto, não parece que o lesado no 73º/2 possa ser entendido de forma diferente, valendo portanto a lesão efectiva e a lesão que a norma previsivelmente causará, da mesma forma que é compreendido no artigo 73º/1.

Pode esta declaração de ilegalidade ser pedida quando “os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação”, assim dispõe o artigo 73º/2. Este reflexo directo da norma é delimitado por Pedro Delgado Alves: existindo, na norma regulamentar, espaço para a livre decisão de um orgão administrativo (por via de conceitos indeterminados ou da concessão de poderes discricionários) a norma não será então imediatamente operativa visto ser necessário acto administrativo concretizador do juízo da administração.

 

Para caracterizar e diferenciar esta modalidade de impugnação de normas é essencial analisar os efeitos da declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.

Da declaração de ilegalidade com força obrigatória geral (artigo 73º/1) existe uma correspondência por parte do artigo 76º no tocante aos efeitos dessa declaração, o mesmo não acontece com a declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto (artigo 73º/2). Deve, assim, ser aplicado o mesmo artigo 76º com as devidas salvaguardas adjacentes às características da situação.

Pelo 76º/1 os efeitos da declaração da ilegalidade circunscrita ao caso concreto produzem-se assim desde a data da emissão da norma e esta declaração implica a represtinação das normas entretanto revogadas. No entanto o artigo 76º/2 vem deixar uma salvaguarda à situação apresentada anteriormente cuja aplicação não é consensual no caso da declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. Vieira de Andrade e Aroso de Almeida consideram que este poder de limitação dos efeitos não deve existir na declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto dado que não existem outros interesses relevantes de ordem pública que justifiquem essa limitação. Enquanto para Pedro Delgado Alves este instrumento não deve ser totalmente afastado visto que, embora considere dificil encontrar um caso em que o Juiz possa aplicar esta limitação à declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral, não deve ser rejeitada a necessidade respeitar “razões de segurança juridica, de equidade ou de interesse publico de excepcional relevo, devidamente justificadas” como dispõe o artigo 76º/2.

 

Ainda no que diz respeito aos efeitos Pedro Delgado Alves apresenta uma falta de coesão desta modalidade de impugnação: a inclusão das pessoas e entidades referidas no artigo 9º/2 do CPTA no elenco da legitimidade activa refere que a intervenção dos actores populares será feita nos termos previstos na Lei da Acção Popular (Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto). Aqui está a incongruência: esta sentença tem em vista a desaplicação da norma no caso concreto e, no entanto, a Lei da Acção Popular (artigo 19º de epígrafe "Efeitos do caso julgado") prevê a eficácia geral das sentenças, ou seja, desta resultariam efeitos gerais. Para ultapassar este problema Pedro Delgado Alves sugere um de dois caminhos: entender que os valores e interesses defendidos pela legitimidade popular exigem sempre uma sentença com eficácia geral vendo o artigo 19º da Lei da Acção Popular como norma especial ou considerar o artigo 73º/2 do CPTA uma norma especial destinada a produzir efeitos no caso concreto e afastar a aplicação deste artigo 19º.

O autor segue a primeira solução apresentada conseguindo os autores populares obter sempre uma pronúncia com eficácia geral, apenas tendo a norma de produzir efeitos imediatos, para além de que estando em causa interesses difusos, a desaplicação no caso concreto não parece suficiente.

 

Quanto à fundamentação da declaração de ilegalidade: Vieira de Andrade refere que esta se deve basear na lesão directa de direitos ou interesses legalmente protegidos ou dos valores comunitários susceptíveis de acção popular e nunca ter por base vícios formais. Pedro Delgado Alves tem posição contrária afirmando que a criação de limitações aos fundamentos da impugnação de normas afectando a efectividade do princípio de legalidade, nomeadamente ao dificultar a reposição da legalidade objectiva.

 

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013

Andrade, José Vieira, “Justiça Administrativa”, Almedina, 2011

Alves, Pedro Delgado, “O Novo Regime de Impugnação de Normas”, 2004

Silva, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Almedina, 2009

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por Guilherme Silva às 22:51

Segunda-feira, 16.12.13

O que mudou na impugnação de actos administrativos

O seguinte texto irá focar-se nas principais inovações da reforma do contencioso administrativo, mais propriamente no que se refere à impugnação de actos administrativos. A ver:

 

1º - Na impugnação de actos de actos administrativos o prazo aumenta para 3 meses (alínea b) do n.o 2 do artigo 58.o do CPTA). É também conferida a possibilidade de impugnação após o decurso deste prazo, desde que não tenha expirado o prazo de um ano, em casos especiais, tais como: o autor ter sido induzido em erro pela conduta das Administração; esse erro ser desculpável em virtude da ambiguidade do quadro normativo aplicável; ter-se verificado uma situação de justo impedimento (artigo 58.o, n.o 4, do CPTA). Acresce que a impugnação administrativa do acto suspende o prazo de impugnação contenciosa mas não impede o interessado de proceder a ela na pendência da impugnação administrativa (n.os 4 e 5 do artigo 59.o do CPTA). O Ministério Público mantém a possibilidade de impugnação de actos administrativos, no prazo de um ano (alínea a) do n.o 2 do artigo 58.o do CPTA).

 

2º - O conceito de definitividade é deixado para trás pelo CPTA, permitindo a impugnação de qualquer acto com eficácia externa, independentemente de se encontrar inserido num procedimento administrativo (n.o 1 do artigo 51.o do CPTA). O recurso administrativo deixa de existir enquanto condição necessária para a impugnação contenciosa, embora dê lugar à suspensão do prazo para esse efeito, quando tenha sido interposto meio de impugnação administrativa, independentemente da sua natureza, tal como já foi referido (n.o 4 do artigo 59.o do CPTA). Qualquer particular poderá assim vantagem em formular, em primeiro lugar, um recurso ou reclamação administrativa, nunca perdendo a possibilidade de, posteriormente, caso a resposta não seja favorável, impugnar contenciosamente o acto.

 

3º - No novo CPTA, o objecto do processo é delineado como uma realidade aberta, tanto por via da possibilidade de cumulação de pedidos, assim como por via da possibilidade da sua ampliação do objecto processual ao longo do processo. O alargamento do objecto da acção pode estender-se, em acção administrativa especial de impugnação de acto administrativo, a novos actos praticados no âmbito do mesmo procedimento, ou, tratando-se de um acto pré-contratual, ao contrato que venha a ser celebrado na pendência do processo (artigo 63.o do CPTA).

 

4º - Na acção administrativa especial, a secretaria está obrigada a recusar oficiosamente a petição inicial quando esta não satisfaça determinados requisitos, à semelhança do que sucede em processo civil (artigo 80.o do CPTA).

 

5º - Está também previsto no  CPTA que a citação da entidade pública demandada e dos contra-interessados na acção administrativa especial ocorra em simultâneo, sendo efectuada oficiosamente pela secretaria do tribunal (artigo 81.o do CPTA). Está também previsto que a citação dos contra-interessados em número superior a vinte, seja feita mediante a publicação de anúncio (artigo 82.o do CPTA). Também a notificação da entidade demandada e dos contra-interessados para alegar, em acção administrativa especial, passa a ser efectuada simultaneamente (n.o 4 do artigo 91.o do CPTA).

 

6º - Na Acção Administrativa Especial procedeu-se também a um aumento dos poderes jurisdicionais dos Tribunais, em termos de conhecimento e de condenação. No que se refere ao conhecimento, verifica-se que o tribunal passa a dispor do poder-dever de se pronunciar sobre todas as concretas causas de invalidade de que enferma o acto impugnado, mesmo que estas não tenham sido expressamente invocadas pelo autor (n.o 2 do artigo 95.o do CPTA). Quanto aos poderes de condenação, face a um pedido dirigido à prática do acto administrativo devido, permite-se que o tribunal condene a Administração na prática desse acto, assim como na adopção dos demais comportamentos que não consubstanciem actos administrativos. Os poderes em causa não se resumem a uma condenação genérica na necessidade de prática do acto, podendo até o tribunal pronunciar-se sobre a pretensão material do autor, determinando o conteúdo concreto do acto a praticar pela Administração, sempre que isso seja possível. Quando isso não seja possível por tal tarefa implicar o exercício da função administrativa, deve explicitar quais os aspectos vinculados da prática do acto que devem ser observados na emissão de uma nova pronúncia administrativa, as chamadas sentenças-baliza. (artigo 71.o do CPTA)

 

7º - O artigo 88.o CPTA estabelece o princípio da correcção oficiosa pelo tribunal das deficiências de que enfermem as peças processuais, apenas havendo lugar a convite para aperfeiçoamento das mesmas quando a correcção oficiosa não seja possível ou não seja a solução manifestamente mais vantajosa.

 

8º - É introduzido na acção administrativa especial, a possibilidade de ser proferido um despacho saneador, quando se verifiquem os fundamentos que obstam ao prosseguimento da causa ou quando o estado do processo permita o conhecimento do mérito da causa (n.o 1 do artigo 87.o e artigo 89.o do CPTA). As questões que obstem ao prosseguimento do processo que não sejam apreciadas no despacho saneador, não podem ser suscitadas posteriormente (n.o 2 do artigo 89.o do CPTA).

 

9º - No que se refere ao Ministério Público, é conferida a possibilidade de intervenção processual num único momento da acção administrativa especial, sendo-lhe reconhecidas competências para se pronunciar sobre o mérito da causa e solicitar a realização de diligências instrutórias até 10 dias após a junção do processo instrutor aos autos (artigo 85.o do CPTA). Esta pronúncia tem como objectivo a defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes, dos valores constantes do n.o 2 do artigo 9.o do CPTA, e a identificação de vícios de inexistência ou nulidade quanto a actos que tenham sido objecto de impugnação contenciosa. O Ministério Público pode ainda prosseguir a acção, em caso de desistência do autor (artigo 62.o CPTA).

 

10º - Para além do facto de as fases de produção de prova e alegações finais na acção administrativa especial poderem ser dispensadas (n.o 4 do artigo 78.o, e n.o 2 do artigo 83.o do CPTA), é concedida a possibilidade de realização de uma audiência pública de julgamento, para discussão da matéria de facto, oficiosamente ordenada pelo juiz ou a pedido de qualquer das partes (artigo 91.o do CPTA). Quando esta audiência ocorrer, as alegações finais também aqui serão produzidas, de forma oral.

 

11º - Quando o caso concreto não se distinga em relação a outros anteriormente apreciados ou a pretensão se revele manifestamente infundada, admite-se uma decisão sumária, designadamente por remissão para jurisprudência anterior (artigo 94.o, n.o 3, do CPTA).

 

Bibliografia:

 

- ALMEIDA, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, Março 2013

 

-   VASCO PEREIRA DA SILVA, “O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, 2ª Edição, Almedina, 2009

 

- JOÃO TIAGO V.A. SILVEIRA,  “A reforma do contencioso administrativo”, Revista jurídica  AAFDL nº 25 , 2002

 

António Belair, nº 18021

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por António Belair às 20:40

Domingo, 15.12.13

O recurso à arbitagem no contencioso administrativo

 

Hoje em dia o crecimento das parcerias público privadas tem feito evoluir a questão da arbitragem no contencioso administrativo, muito associada à contratação pública. É portanto evidente que cada vez mais a contratação faz parte daquilo que é a Administração Pública.

Começamos por referir este ponto porque muitas vezes é da preferência do investidor privado que os litigios resultantes destes contratos (normalmente administrativos, regulados portanto por direito público) entre o investidor e o estado sejam resolvidos com recurso à arbitragem dada a maior facilidade e rapidez de processos sendo que nada obsta a que as pessoas colectivas públicas estipulem este tipo de situações.

O problema que pode ser causado pela arbitragem é o afastamento do interesse público na resolução de conflitos deste tipo: a arbitragem (ligada ao direito privado) tem como base a análise dos interesses de duas partes em confronto, sendo que desta análise decorre que o interesse público pode ser afastado da mediação deste tipo de conflitos por via da arbitragem.

 

A arbitragem é desde logo caracterizada pela celeridade que traz aos processos sem pôr em causa a segurança dos mesmos. O árbitro, sendo escolhido pelas partes, é portanto especializado na questão posta em juízo. Assim as partes resolvem o lítigio sem recorrer a tribunais através de um árbitro privado cuja decisão irá ser reconhecida pelas partes e pela lei como sendo caso julgado.

Trata-se então de uma convenção entre duas partes de natureza contratual sendo desta forma necessário aferir a possibilidade de pessoas colectivas de direito público celebrarem convençoes deste género: a própria Lei de Arbitragem Voluntária (Lei nº. 63/2011 de 14 de Dezembro) responde a esta questão no seu artigo 1º/5 “O Estado e outras pessoas colectivas de direito público podem celebrar convenções de arbitragem, na medida em que para tanto estejam autorizados por lei ou se tais convenções tiverem por objecto litígios de direito privado.”. Este artigo está também acompanhado da disposição do artigo 180º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos que refere um número de situações em que pode ser constituido tribunal arbitral.

No que diz respeito à possibilidade do conflito ser resolvido por meio da arbitragem esta última disposição do artigo 180º/4 do CPTA é acompanhada do artigo 1º/1 da LAV no que diz respeito à exclusão de duas situações neste explicitadas: desde que lei especial não convencione que a situação está adstrita ao juízo de tribunal estadual ou que o lítigio esteja sujeito a arbitragem necessária. Com a convenção de arbitragem não é dado um poder de representação ao árbitro mas sim um poder jurisdicional sendo equiparada a função do árbitro à reflectida no artigo 202º/2 da Constituição da República Portuguesa.

 

Dúvida sempre relacionada com a arbitragem, e que assim terá aqui uma refência, é em relação à sua estrutura: é a arbitragem um meio de resolução de conflitos de foro convencional ou exercício da função jurisdicional?

Como base da primeira hipótese João Caupers defende que se trata de uma técnica de solução de conflitos que exige esse acordo entre as partes e portanto convencional, sendo que este árbitro escolhido toma uma decisão que as partes estão obrigadas a seguir.

A maioria da doutrina tem opinião contrária, sendo que Sérvulo Correia defende que ao haver uma integração dos tribunais arbitrais entre os outros tribunais na CRP está a classificar-se a actividade dos árbitros como um exercício da função estadual por particulares. José Carlos Vieira de Andrade subscreve esta tése.

Falta acrescentar a opinião de José Luís Esquível que opta por uma posição intermédia fazendo uma associação lógica das duas ideias: é evidente que existe uma convenção das partes para constituir o tribunal mas, entende também o autor, depois de constituído o tribunal arbitral este é visto como uma alternativa aos tribunais de jurisdição pública.

 

Como já foi dito a arbitragem pode ser necessária (imposta por lei) ou voluntária (convencionada entre as partes) existindo ainda outras duas modalidades: arbitragem ad-hoc e institucionalizada. A primeira condede as partes a possibilidade de escolher o árbitro e a segunda em que o árbitro é uma entidade definida por lei.

 

A relação da arbitragem com o Contencioso Administrativo encontra-se directamente estabelecida no (já visto) artigo 180º do CPTA e seguintes. Também a regulação feita pela Lei de Arbitragem Voluntária é importante para o Contencioso Administrativo mas cabe aqui especificar as áreas de principal incidência referidas no artigo 180º/1 do CPTA: na alínea a) “contratos, incluindo a apreciação de actos administrativos relativos à respectiva execução”. Na alínea b) “responsabilidade civil extracontratual, incluindo a efetivação do direito de regresso”. Na alínea c) “actos administrativos que possam ser revogados sem fundamento na sua invalidade, nos termos da lei substantiva” (os do artigo 140º do Código de processo Administrativo por exemplo). Na alínea d) “litígios emergentes de relações jurídicas de emprego público, quando não esteja em causa direitos indisponíveis e quando não resultem de acidente de trabalho ou de doença profissional”. Todas estas situações são afastadas caso se verifique a excepção presente no artigo 180º/2 do CPTA (estando em causa a tutela dos interesses dos contra-interessados).

 

Bibliografia

Almeida, Mário Aroso de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013.

Andrade, José Robin de, “Arbitragem e Contratos Públicos” em “Estudos de Contratação Pública”- organização de Pedro Costa Gonçalves, Volume I, Coimbra, 2008.

Silva, Vasco Pereira da, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise: Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo”, Almedina, 2009.

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por Guilherme Silva às 02:07

Segunda-feira, 09.12.13

O decretamento provisório de providências cautelares em confronto com a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias

O nosso Contencioso Administrativo prevê providências urgentes que se distinguem da simples tutela cautelar, uma vez que são proferidas num processo definitivo e com caracter urgente, devido à celeridade com que se pretende alcançar a “justa composição dos interesses, públicos e privados, envolvidos[i]. Ora, o Estado só pode cumprir a obrigação de julgar, num prazo razoável, se existirem mecanismos que acelerem o processo e protejam adequadamente determinados casos urgentes. A propósito desta necessidade de celeridade, o CPTA consagra vários processos urgentes. Falaremos um pouco sobre a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias.

 

Em primeiro lugar, convém esclarecer que os processos de intimação se prendem com processos urgentes de imposição, ou seja, no âmbito de um processo mais célere, pretende-se que haja uma pronúncia de condenação.

 

O mecanismo da intimação para a protecção de direitos, liberdades e garantias, surge no seguimento do art.20º/5 CRP que consagra que, para a defesa de DLGs pessoais, devem ser assegurados aos cidadãos procedimentos judiciais mais céleres e com prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos. Mas este artigo 20º/5 refere-se apenas a DLGs de natureza pessoal – contudo, o legislador não restringiu este mecanismo previsto no CPTA aos DLGs pessoais, fazendo-o aplicar-se a todos os DLGs, pessoais e não pessoais. Vamos ainda mais longe, a CRP, no seu artigo 17º, manda aplicar o regime dos DLGs aos direitos de natureza análoga, pelo que não se considera haver nenhum argumento para excluir estes direitos de natureza análoga do âmbito de aplicação do artigo 109º CPTA, devendo este aplicar-se, quer aos direitos análogos previstos expressamente na CRP, quer aos que não se encontrem previstos.

 

Mas quando é que podemos accionar a intimação para defesa de DLGs? O artigo 109º CPTA parece claro ao consagrar a natureza subsidiária da intimação – isto é, a necessidade da intimação urgente, sob a forma de decisão definitiva, dá-se quando se verifique uma impossibilidade ou insifuciência do decretamento provisório de uma providência cautelar. Para além desta subsidariedade em relação à providência cautelar, é necessário estar em causa um DLG (ou um direito análogo), que esse DLG esteja a ser ameaçado, que careça de tutela urgente, que a intimação seja indispensável para assegurar a tutela do DLG, e que se trate de uma decisão de mérito (tem que ser definitiva, não basta uma decisão provisória).

 

Por sua vez, o artigo 131º/3 CPTA consagra um regime igualmente célere de decretamento, a título provisório, de providências cautelares com o objectivo de tutelar DLGs, que de outro modo não possam ser exercidos em tempo útil. Com este mecanismo, e quando as circunstâncias o justifiquem, o juíz pode conceder a providência cautelar imediatamente após a apresentação do pedido. Este regime pretende evitar o periculum in mora do processo cautelar, isto é, evitar os danos que resultem da mora do processo. Assim, antecipa-se a providência cautelar que, mais tarde, se vai decidir se deve valer durante pendência do processo principal.

 

Nas situações em que o tribunal considere procedente a avaliação que o requerente faz em relação à urgência, o juíz decreta provisóriamente a providência requerida, ou aquela que achar mais adequada, nos termos do artigo 131º/3. Este perceito também pode ser interpretado no sentido de o tribunal poder proceder ao decretamento provisório, quando reconheça que essa é a única forma de assegurar a tutela jurisdicional do requerente, mesmo nos casos em que este se tenha limitado a pedir uma providência cautelar nos termos do artigo 114º.

 

Depois de decretada a providência, o número 6 do artigo 131º dá às partes o prazo de cinco dias para se pronunciarem, sendo, em seguida, o processo devolvido ao juíz para que profira a decisão, alterando ou confirmando o que anteriormente tinha decidido. Este perceito dá azo a duas interpretações possíveis:

- A primeira prende-se com o facto de considerar o processo de decretamento provisório constítuido por duas fases: na primeira (artigo 131º/3), o juíz, sem assegurar o contraditório e no prazo de 48 horas, decreta a providência provisória; na segunda fase (artigo 131º/6), assegura-se o contraditório, apesar de não haver lugar à produção de prova, e o juíz tem a possibilidade de rever a posição anteriormente tomada, depois de assegurado o contraditório;

- Na segunda interpretação considera-se que o processo de decretamento provisório apenas tem uma fase (artigo 131º/3) e que o número 6 desse mesmo artigo se refere já a uma tramitação especial, a que ficará submetido o processo cautelar principal, com o objectivo de estabelecer se a providência provisória se mantém ou não durante a pendência do processo principal

 

Contudo, a intenção do legislador seria a de atribuir ao processo de decretamento provisório duas fases, seguindo a primeira interpretação acima exposta.

 

Assim, podemos concluir que a principal distinção entre a intimação para a protecção de DLGs (artigo 109º e seguintes CPTA) e o processo de decretamento provisório (artigo 131º CPTA), não é a celeridade (que é igual nos dois mecanismos), mas prende-se com o facto de, na primeira se pretender uma decisão definitiva, enquanto que na segunda basta uma decisão temporária, sem prejuízo da decisão que venha a ser proferida no processo principal.

 

 

 

Maria Inês Melo Bento, nº 18262

 

 

BIBLIOGRAFIA:

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Procedimento Administrativo, 12.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2012

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa, Lições, 11.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2012



[i] Mário Aroso de Almeida

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por Maria Inês Melo Bento às 18:09

Segunda-feira, 09.12.13

Algumas notas sobre o Art. 55º, nº1, a) do CPTA

I – Identificação da questão

 

 

À semelhança do que ocorre no processo civil, o contencioso administrativo também fixa pressupostos para que as partes possam agir/intervir. Pretende-se com esse texto analisar o pressuposto da legitimidade das partes. Mais concretamente a legitimidade ativa do artigo 55º, nº1, alínea a) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA).

Em relação à legitimidade das partes podemos distinguir uma legitimidade ativa e passiva correspondendo aos artigos 9º e 10º CPTA respetivamente.

O artigo 9º CPTA apresenta-se como um critério geral de legitimidade ativa. Este artigo está construído segundo uma base subjetivista, o que significa que tem legitimidade para ser parte num processo quem alegue ser parte na relação material controvertida, isto é, quem esteja a ser afetado na sua esfera jurídica por alguma ação da Administração pode recorrer aos tribunais. A vertente subjetivista, que considera que o contencioso administrativo existe para tutelar direitos individuais/posições jurídicas dos cidadãos, contrapõe-se à vertente objetivista que considera que o contencioso administrativo tem como função tutelar a legalidade e a prossecução do interesse público. 

            Visões diferentes como estas irão dar resultados também eles diferentes. Assim sendo repercute-se nas considerações de ambas sobre quem tem e não tem legitimidade. Segundo a opinião subjetivista só pode recorrer a tribunal, pois só assim tem legitimidade, quem se sinta afetado; sendo que a vertente objetivista tem uma visão mais alargada da legitimidade pois considera que tem legitimidade qualquer pessoa que tenha conhecimento de um ato ilegal.

Assim sendo, segundo o critério o artigo 9º, nº1, basta alegar que se é parte na relação material controvertida, pois o critério é o da titularidade da relação material controvertida. Por sua vez, a par das ações iniciadas por particulares, o artigo 9º, nº2 acresce a possibilidade de ação popular. Neste preceito pretende-se atribuir legitimidade a alguém que não poderá estar em juízo ao abrigo do artigo 9º, nº1, pois não tem um interesse direto. A própria Constituição da República Portuguesa, no seu artigo 52º, nº3, elege certos valores que permite indivíduos que atuem em juízo independentemente de erem um interesse direto na questão para a defesa de valores públicos.

 

II – Legitimidade ativa na impugnação de atos administrativos

            Sendo o artigo 9º CPTA um critério geral, o código apresenta critérios especiais para, neste casos, ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos. O artigo 55º CPTA enumera quem tem legitimidade ativa, isso é, para agir, na impugnação de atos administrativos. Assim o nº1, alínea a) estabelece que tem legitimidade “Quem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos; (…)”

            O artigo 55º, nº1, a) CPTA fixa como critério especial  “ser titular de um interesse direto e pessoal”.  Em primeiro lugar cabe-nos analisar o conteúdo do interesse. Quais os conteúdos que podem fazer com que o requisito do interesse estejam preenchidos. Poderá corresponder a ter uma necessidade cuja verificação desse algo satisfaz; considerar essa verificação como algo de bom para o seu titular ou possuir razões para querer essa verificação[1]. Assim de acordo com José Duarte Coimbra ter interesse na impugnação de um ato administrativo poderia significar que a impugnação desse acto satisfaria uma certa necessidade do autor; ou que essa impugnação seria boa para o autor ou que o autor possuiria razões para querer essa impugnação[2]. O autor considera que o interesse de que se trata é um interesse em releva “as relações jurídicas para querer impugnar o ato”. Logo ter interesse, e consequentemente legitimidade para impugnação do ato é ter uma “base jurídica” que possibilite o acesso ao juiz[3].

            Nos dias de hoje o interesse é qualificado como “direto e pessoal” mas anteriormente não o era. Acrescia o requisito de ser legítimo. A utilidade que se pretendia requerer não poderia ser reprovada pela ordem jurídica. Este pressuposto já não é de necessária verificação, sendo que o que é controvertido nos dias de hoje é definir em concreto o que significa “interesse direto e pessoal”. Como diz Vieira de Andrade, não significa isto que tal interesse pode ser ilegítimo, mas apenas que basta um interesse de facto diferenciado, não se exigindo a titularidade de um interesse legalmente protegido[4].

            Cabe-nos a nós, em paralelo com a opinião, nem sempre convergente da doutrina, tecer algumas considerações sobre qual o conteúdo de “direto” e “pessoal”.

            Para Mário Aroso de Almeida o carácter pessoal prende-se como facto de se ter de exigir ao interessado em agir uma utilidade pessoal, isto é, que seja aproveita por ele próprio, de modo a que posse ser considerada parte legítima sendo ele próprio o titular do interesse sobre o qual se fundamenta o processo. Por sua vez entende que o carácter direto consiste em saber se existe um interesse atual e efetivo em pedir a impugnação do ato. Considera que o caracter “direto” consiste em saber se o interessado tem interesse processual ou interesse em agir[5]. Em desacordo está José Duarte Coimbra. Tendo em conta que o interesse processual traduz numa utilidade de acesso ao processo e adequação do meio processual escolhido, o autor considera que a mera titularidade de um direito não bastaria para justificar esse acesso. Não nega porém o facto de ter de haver interesse processual mas sim como um pressuposto geral. Conclui o autor dizendo que a falta de atualidade ou falta de efetividade de um dado interessado só serão relevantes no mérito da causa[6]. O carácter “direto” do interesse também conduz a alguns problemas em situações de fronteira entre a legitimidade e a necessidade de proteção judicial uma vez que o carácter direto do benefício não é reconhecido quando se mostra meramente eventual.

 

III – Análise de Jurisprudência

 

            Tomemos em atenção o Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, Ac. De 20/6/2012, P. 0230/12[7].  Neste processo estávamos perante uma ação administrativa especial, logo a lei não exige a titularidade da relação material controvertida apenas que o autor seja titular de um “interesse direto e pessoal”. Neste processo para se averiguar a legitimidade do autor é necessário que este retire uma utilidade ou vantagem da pretensão de anulação do ato lesivo. Este acórdão considerou que, se por um lado esta legitimidade é alargada a quem não seja titular da relação jurídica controvertida, por outro lado podem ser prejudicados pela própria legitimidade se da ação não retirarem nenhuma vantagem ou utilidade. Estando neste caso perante um caso de compropriedade e sendo que é assente que o exercício de direito decorrentes da compropriedade tem de ser feito em conjunto por todos os comproprietários, o STA entendeu que o pedido de anulação do ato e o pedido de condenação ao pagamento de uma indemnização tem de ser feito por todos os comproprietários em conjunto. Só assim, através da atuação conjunta é que se poderá retirar benefícios do êxito da ação. Assim sendo, numa situação de compropriedade para impugnação de ato administrativo em que os benefícios do êxito da ação só se irão verificar no conjunto é necessário que os comproprietários atuem em conjunto pois só assim terão legitimidade.

 

 

 

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de; “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2013

Andrade, José Vieira de, “A Justiça Administrativa”, 12º Edição, Almedina

Coimbra, José Duarte; “A “legitimidade” do Interesse na Legitimidade Ativa de Particulares para impugnação de ator administrativos”;

Silva, Vasco Pereira da Silva, “O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2º Edição, Almedina



[1]  José Duarte Coimbra, “A “legitimidade” do Interesse na Legitimidade Ativa de Particulares para impugnação de ator administrativos”; pp. 5
[2] José Duarte Coimbra, “A “legitimidade” do Interesse na Legitimidade Ativa de Particulares para impugnação de ator administrativos”; pp. 5
[3] José Duarte Coimbra, “A “legitimidade” do Interesse na Legitimidade Ativa de Particulares para impugnação de ator administrativos”; pp. 6
[4] Vieira de Andrade, “A Justiça Administrativa”; pp 195
[5] Mário Aroso de Almeida, “Manual de Processo Administrativo”, pp. 236
[6] José Duarte Coimbra A “legitimidade” do Interesse na Legitimidade Ativa de Particulares para impugnação de ator administrativos”; pp.11
[7] Disponível em: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/09ff57e3287f200780257a2f0052a08e?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,ac,2%2F6%2F99,P,39682#_S

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por Maria Martins às 13:02

Segunda-feira, 09.12.13

O Fumus Bonus Iuris na Tutela Cautelar

Do fumus bonus iuris nos procedimentos cautelares: o estranho caminho de um jogo de probabilidades

 

 

A tutela cautelar assume, no contencioso administrativo, uma função instrumental face à tutela dita declarativa, destinando-se, de acordo com o estatuído no art. 112.º/1 CPTA, à obtenção de providências idóneas a assegurar a utilidade da sentença a proferir num processo declarativo.  

Esta ausência de autonomia dos procedimentos cautelares – bem como os seus vectores da intrumentalidade, provisoriedade e sumariedade, em face de uma acção principal -  em nada reconduz a uma menor relevância prática da tutela cautelar: afinal, esta garantirá, em última ratio, a eficaz e célere interrupção da produção de danos já causados ou impedirá que aquela se inicie. Danos esses que, naturalmente, obstariam à plena utilidade da decisão que o particular pretende obter naquela acção principal.

 

Na mesma medida em que qualquer tipo de pretensão pode ser objecto – rectius, pedido imediato –, de um processo declarativo, cujo centrismo coloca o enfoque na protecção de posições jurídicas substantivas de particulares, também a garantia de efectividade da tutela jurisdicional exigida leva a considerar que o juiz administrativo pode conceder providência a qualquer medida cautelar que se mostre idónea à realização da sua função, concluindo-se desta forma pelo carácter exemplificativo do elenco de providências constante do art. 112.º CPTA.

Todavia, a clássica destrinça entre providências de natureza antecipatória (aquelas que visam prevenir um dano, obtendo antecipadamente a disponibilidade de um direito ou o gozo de um benefício que o particular evoca ser legítimo titular, mas que lhe é negado) e aqueloutras de natureza conservatória (as que se destinam a manter um status quo, isto é, pretendem manter ou preservar a situação de facto existente) mantém, também no domínio do processo administrativo, toda a sua utilidade, nomeadamente pelo facto de o legislador ter feito depender dessa natureza os critérios a considerar pelo juiz para efeitos de aceitação ou negação de provimento ao pedido cautelar formulado [cf. art, 120.º/1 CPTA][1].

 

Em termos gerais, e em nada distintos do estudado no proceso civil, as providências cautelares têm dois elementos centrais[2]: o periculum in mora e o fumus bonus iuris, ao qual circunscreveremos a nossa análise, doravante.

 

O critério da aparência do bom direitofumus bonus iuris – aparece-nos consagrado pelo legislador enquanto conditio sine qua non da decretação de uma providência cautelar requerida no contencioso administrativo. Todavia, as exigências relativas a esta aparência revestem forma diferenciada, consoante se esteja perante um pedido de provimento de uma providência conservatória ou, contrariamente, de uma outra, de natureza antecipatória [cf. arts. 120.º/1, b) e c) CPTA]. E isto considerando que em ambos os casos se faz depender - ainda que de forma quantitativamente diferenciada - o decretar da providência de um juízo prévio sobre a possibilidade de êxito que o recorrente tem no processo principal, i.e., sobre a possibilidade de se vir a reconhecer procedência à pretensão formulada pelo autor na acção principal.

 

Esta diferenciação vertida na letra da lei não foi obra do acaso, tão pouco objecto de tratamento leviano por parte do legislador da Reforma. Logo na exposição de motivos que acompanhou a prefeitura do CPTA, justificava o legislador “que no que se refere ao critério da aparência do bom direito, adopta[-se] um critério gradualista, admitindo que esse critério […] deva ser de indagação mais exigente quando esteja em causa a adopção de uma providência antecipatória do que a adopção de uma providência meramente conservatória”[3].

 

Assim, nos procedimentos cautelares de natureza conservatória, o requisito aposto na alínea b) do art. 120.º/1 – e após a demonstração do periculum in mora – basta-se com a afirmação do non fumus malus[4], i.e., com um simples juízo de não improbabilidade da procedência da pretensão formulada na acção principal pelo autor. Assim, o papel da aparência do bom direito encontra, nestas providências, protagonismo reduzido: não existindo elementos que tornem clara a improcedência da pretensão material do autor, ou circunstâncias que claramente obstem ao conhecimento da matéria de fundo, não haverá de ser por via deste elemento que a providência será negada.

 

 Ao invés, no que se reporta à concessão de uma providência de cariz antecipatório, destinada a alterar o status quo, intervém na sua concessão o fumus bonus iuris na plenitude da sua extensão. Pretendendo o requerente que o estado das coisas se altere em seu favor, sobre si impende o encargo de fazer prova perfunctória do direito alegado na pretensão formulada na acção principal, aplicando-se co-naturalmente os critérios tradicionais do processo civil a este juízo de prognose que o art. 120.º/1, c), in fine, determina dever ser feito pelo juiz na análise da providência requerida [cf. “e seja provável que a pretensão formulada ou a formular nesse processo venha a ser julgada procedente”].

Em ambos os casos, a concessão ou recusa de provimento à pretensão cautelar intentada pelo autor haverá sempre de ser sujeita, ainda, ao crivo de um juízo de ponderação de interesses, tal como decorre do disposto no art. 120.º/2 CPTA.

 

 

Bibliografia:

 

ISABEL CELESTE DA FONSECA, Introdução ao Estudo Sistemático da Tutela Cautelar no Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2002.

JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, Justiça Administrativa, Lições, 11.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2011.

MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Procedimento Administrativo, 12.ª Edição, Almedina, Coimbra, 2012



[1] De forma clara e sistemática, M. AROSO DE ALMEIDA, Manual de Procedimento Administrativo, Almedina, Coimbra, Maio de 2012, p. 446: « a tutela cautelar das situações jurídicas finais, estáticas ou opositivas passa, assim pela adopção de providências conservatórias; e a tutela cautelar das situações jurídicas instrumentais, dinâmicas ou pretensivas passa pela adopção de providências antecipatórias»

[2] Do quadro legal são subtraíveis, enquanto requisitos de procedência das providências cautelares: (i) duas condições positivas de decretamento, o periculim in mora, ou receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação na esfera do requerente; e o fumus bonus iuris, ou a não manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular na acção principal, e a inexistência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da causa; e (ii) um juízo de ponderação ou proporcionalidade, resultante da norma estatuída no art. 120.º/2 CPTA, entre os efeitos decorrentes da decisão de concessão ou negação da providência.

[3] Apud M. AROSO DE ALMEIDA, op. cit., pp. 477-478.

[4] Numa acepção partilhada diversas vezes pela jurisprudência do STA e TCA, vide Ac. STA 12.01.2012, P. 01043/11, e Acs. TCA Sul 12.09.2013, P. 10267/13 e de 7.11.2013, P. 10430/13. 

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por CatarinaSantinha às 05:17

Segunda-feira, 09.12.13

Breves Notas Acerca da Responsabilidade Civil Por Facto da Função Legislativa

Breves Notas Acerca da Responsabilidade Civil Por Facto da Função Legislativa[1]

 

           i. No âmbito da concretização plena do artigo 22.º da CRP operada por via da Lei n.º 67/2007, de 21 de Dezembro[2], operacionalizaram-se as formas de efectivação da Responsabilidade do Estado no exercício das funções jurisdicional e legislativa, concretizando-se o comando aposto pelo legislador de 2002-2004 no art. 4.º/1, g) ETAF.

 

           ii. Sem pretensões de entrar em considerações de mérito acerca das opções que o legislador da Reforma transpôs para as diversas alíneas do art. 4.º/1 do ETAF, afirme-se apenas que aquele ultrapassou amplamente o comando constitucional, sediado no art. 212.º/3 da Lei Fundamental, que estatui uma cláusula de reserva de jurisdição administrativa assente no critério da relação jurídico-administrativa[3].  

 

         iii. Apesar de não encontramos, no art. 1.º do RRCEE, menção expressa aos titulares da função legislativa, a remissão feita para lei especial (art. 1.º/1, in finde), tem a situação sobre a qual aqui versamos no seu campo aplicação. Remissão essa feita para os artigos 45.º a 48.º da Lei n.º 34/87, de 16 de Julho, alterada pela Lei n.º 108/2001, de 28 de Novembro, dos quais resulta um principio de responsabilização por danos decorrentes da prática de crimes relacionados com a função legislativa nos termos da lei civil, respondendo o Estado solidariamente com o titular causador do dano, e detendo sobre aquele direito de regresso, sem que a absolvição do pedido criminal extinga a obrigação de indemnização civil.

     

     iv. Reguladas em primeira linha pelo disposto no art. 15.º RRCEE, as acções para efectivação da Responsabilidade do Estado por facto praticado no âmbito da função legislativa podem surgir em dois cenários:

(A) situações posteriores a processos em que o autor da acção de responsabilidade civil, a propósito de um caso concreto, e ainda que por iniciativa do juiz ou da parte contrária, viu uma norma que lhe estava a ser aplicada julgada inconstitucional pelo Tribunal Constitucional, merecendo por isso a desaplicação ad quo por parte do tribunal. Nestas circunstâncias, em favor do lesado existe já uma prévia pronuncia do Tribunal Constitucional, que fundamenta a acção administrativa comum de responsabilidade extracontratual do Estado – art. 32.º/2, f) CPTA -, a ser proposta no Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Lisboa[4].

Há quem admita, em face da redacção do n.º 2 daquele art. 15.º RRCEE, a entrega da situação ao Tribunal Constitucional, que haveria assim de emitir uma segunda pronúncia sobre a norma em apreço. Todavia, parece de rejeitar esta concepção, porquanto pré-existe já um juízo de ilicitude sobre a norma, juízo esse emitido por aquele mesmo TC, e que fundou a pretensão de reconstituição da situação jurídica do autor da acção de responsabilidade. Ademais, uma segunda pronúncia do TC sobre a mesma norma acarretaria o risco da existência de discrepâncias valorativas entre as diferentes secções daquele Tribunal e, ainda, aqueloutro acarretado pela possibilidade de alteração do juízo de inconstitucionalidade previamente produzido, o que claramente atentaria à coerência do sistema e à segurança jurídica dos destinatários da norma. Tal segunda pronúncia parece, igualmente, vedada pelo respeito ao principio do Caso Julgado[5], na medida em que o pedido indemnizatório deriva do reconhecimento de uma pretensão do mesmo autor num anterior processo, tendo por objecto o ressarcimento de um dano não coberto pela reconstituição[6] da situação jurídica.

(B) Em segundo lugar, um processo subsumível à letra do disposto no art. 15.º do RRECC haverá de ser destinado matricialmente à declaração da violação de um direito, ou interesse digno de tutela, nomeadamente os ditos interesses difusos, insusceptíveis de apropriação individual ou de interesses de fruição colectiva, por via de uma norma alegadamente inconstitucional e, ainda, à responsabilização do legislador pelos danos resultantes da aplicação concreta dessa norma. Assim, na acção administrativa comum proposta no TAC, o autor peticionará o reconhecimento de um direito, afirmando a conexão entre a sua perturbação e a aplicação de uma norma alegadamente inconstitucional, devendo este pedido ser cumulado com um pedido de condenação do Estado no pagamento de uma indemnização, subsidiário e em relação de dependência face ao primeiro [cf., arts. 37.º/2, a) e f) CPTA].

Assim, facilmente se compreenderá que a procedência do pedido indemnizatório dependerá da prejudicial análise de reconhecimento do direito, que haverá de se confirmar ter sido ou não violado por norma eventualmente inconstitucional.

Daqui resulta, claramente, uma diferença entre a análise até aqui formulada e a letra da lei, no art. 15.º/2[7] RRCEE, preceito que pressupõe: (i) uma decisão positiva quanto ao pedido indemnizatório fundado no anterior julgamento de inconstitucionalidade da norma por parte do tribunal administrativo, ou (ii) uma decisão de não procedência do pedido emitida por aquele tribunal, e fundada ou na conformidade da norma à Constituição ou à lei de valor reforçado, ou na não verificação dos demais pressupostos da Responsabilidade Civil. A equivalência, operada pelo preceito, de recusa de aplicação da norma às situações em que o tribunal administrativo julgue inconstitucional a norma, ou de aplicação, naqueloutras em que o mesmo tribunal administrativo conclua pela não inconstitucionalidade ou ilegalidade do preceito invocado pelo Autor, não poderá desconsiderar a subsunção da normatividade questionada ao caso concreto, sob pena de se abrir portas a uma verdadeira acção pública de inconstitucionalidade[8], havendo de se ter por previamente assente e provada a existência de uma efectiva lesão de um direito do autor provocada por via daquela norma.

           

      v. A questão da articulação entre a verificação da existência de um direito lesado e a consequente afirmação da responsabilidade civil do Estado poderá vir a encontrar entraves na incompetência dos tribunais do foro administrativo para conhecer da violação de direitos ou interesses por violação de preceitos normativos jus-privatistas. Ao nível das soluções, parece de considerar que o recorrente deverá nesses casos intentar uma acção declarativa de simples apreciação ou reconhecimento de direito junto dos tribunais comuns, no seio da qual surgirá a questão de constitucionalidade.

       

      vi. Neste último grupo de situações, supra expostas, depois de obtida a declaração de invalidade, maximus inconstitucionalidade - por meio de Acórdão do TC - o recorrente haverá de se dirigir ao TAC intentando apenas e exclusivamente a acção de responsabilidade civil por facto derivado da função legislativa, e devendo os pressupostos da responsabilidade ser autonamamente verificados, para efeitos da procedência da sua pretensão.

 

     vii. Em último termo, e valendo para tudo o que aqui se disse, alerte-se que a compensação pecuniária terá como pressuposto primário a impossibilidade, de facto e de iure, de se proceder a uma reconstituição in natura (cf., art. 3.º/1 RRECC).  



[1] Deixe-se presente que as linhas que se seguem não abordarão a matéria da violação do Direito Comunitário pelo legislador.  

[2] Regime da responsabilidade extracontratual das entidades do Estado e demais entidades públicas, doravante RRCEE.

[3] Neste sentido, J.C. VIEIRA DE ANDRADE, “Âmbito e Limites da Jurisdição Administrativa”, in CJA, n.º 22, 2006, pp. 6 e ss; CARLA M. AMADO GOMES, “As novas responsabilidades dos Tribunais Administrativos na aplicação da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro: primeiras impressões”, in Três Textos sobre o Novo Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais Entidades Públicas, 2008, A.A.F.D.L, [A. que considera que a opção do legislador acabou por tornar a jurisdição administrativa nos tribunais do contencioso jurídico-público].

 

[4] Defendendo que a solução existente de interposição da acção na primeira instância – que resulta da aplicação conjunta dos arts. 44.º/1 ETAF e 18.º/2, por analogia, do CPTA - se afigura criticável, CARLA AMADO GOMES [op. cit., p. 140] sugere que a competência para julgar estas acções deveria estar entregue ao STA, solução todavia não acolhida pela jurisprudência daquele Tribunal Superior, cf. Ac. STA 11.05.2005, P. 616/04.

[5] CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 141.

[6] Atente-se ao facto de aquela mesma norma já anteriormente ter sido declarada ineficaz face ao autor do pedido indemnizatório, e a situação geradora do dano já ter sido reconstruída, pelo que se afigura difícil de configurar nestes casos a hipótese de um recurso extraordinário de revisão, e impedida, à luz da ratio que subjaz o art. 80.º/1 da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, a reapreciação da norma em situação reportável ao mesmíssimo sujeito perante o qual houvera já sido declarada ineficaz.

[7] Que J. REIS NOVAIS [“Uma Nova Acção de Inconstitucionalidade”, in Jornadas sobre o Novo Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e demais entidades públicas, apud CARLA AMADO GOMES, op. cit. 145] considera constituir um novo recurso de inconstitucionalidade, em sentido diverso do que aqui se vem expondo.

[8] Na expressão de CARLA AMADO GOMES, op. cit., p. 144. 

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por CatarinaSantinha às 02:29

Segunda-feira, 09.12.13

O Processo de Execução de Senteças de Anulação de Actos Administrativos

 

 

            Os processos executivos têm por objectivo primordial, obter do tribunal a concretização daquilo que foi anteriormente juridicamente declarado pelo mesmo, aquando de um processo declarativo.

            A temática dos processos executivos no processo administrativo vem estabelecida nos artigos 157º do 179º do CPTA, sendo que esta apenas tem especificidades em relação à tutela executiva prevista no Código de Processo Civil quando a acção executiva seja intentada contra entidades públicas, de acordo com os números 1 e 2 do art. 157.º do CPTA.

            São formas de processo executivo as seguintes: execução para prestação de factos ou de coisas (artigos 162º a 169º); execução para pagamento de quantia certa (artigos 170º a 172º); execução de sentenças de anulação de actos administrativos (artigos 173º a 179º).

 

Do processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos em especial 

  • O dever de a Administração executar a sentença

Segundo o artigo 173º número um, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.

Pode, assim, a Administração praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, ou, se for adequado, remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação (número dois do artigo 173º).

O número três postula um direito de indemnização em face dos danos que os beneficiários possam ter sofrido devido à anulação do acto, embora tenham de preencher os seguintes pressupostos: ser beneficiário do acto anulado há mais de ano; desconhecer, sem culpa, a precariedade da sua situação. No entanto, à luz do princípio da proporcionalidade, a situação jurídica do beneficiário não pode ser posta em causa se, esses danos que se visam indemnizar forem de difícil ou impossível reparação e, for manifesta a desproporção existente entre o seu interesse na manutenção da situação e o interesse na execução da sentença anulatória.

De acordo com o artigo 174º o cumprimento do dever de executar a que se refere o artigo 173º é, em princípio, da responsabilidade do órgão que tenha praticado o acto anulado, ressalvando o disposto no número dois.

 

  • O processo de execução de sentenças de anulação

             O regime prescrito nos artigos 174º e seguintes, tendo por base o artigo 173º, pressupõe que não tenha sido proferida qualquer condenação no processo impugnatório no que ao conteúdo dos deveres em que a administração fica constituída por força do efeito da anulação do acto administrativo diz respeito. Este processo foi criado de forma a resolver as situações em que os tribunais proferem sentenças de pura anulação permitindo à administração retirar ela própria as devidas consequências. Como nos diz o Prof. Mário Aroso de Almeida, está “estruturado, em primeira linha, como um processo declarativo a intentar contra a administração e que funciona como uma via processual específica que foi instituída para a actuação processual das pretensões complementares em relação à pretensão anulatória”, que, apesar de o puderem ser não tenham sido cumuladas no âmbito do processo de impugnação e tenham como objectivo conseguir o cumprimento por parte da administração, do dever de executar a sentença de anulação à qual se encontra obrigada, dela extraindo as devidas conclusões. Como a sentença de mera anulação de um acto administrativo não se pronuncia acerca do conteúdo dos deveres à qual a Administração se encontra adstrita, o processo de execução de sentenças de anulação de actos administrativos é constituído por duas fases: a fase declarativa e a fase executiva. A primeira fase é indispensável uma vez que trata da discussão de questões que ainda não foram objecto de apreciação pelo tribunal. Em primeiro lugar há que identificar o conteúdo dos deveres em que a administração ficou vinculada pela sentença e proceder à condenação da administração no seu cumprimento. A segunda fase, é uma fase eventual visto que se destina a permitir ao interessado obter o resultado pretendido na fase executiva na hipótese de a Administração não ter cumprido com os deveres que lhe foram impostos na fase declarativa.

Do artigo 176 nº 1 e 3 retira-se desde logo a natureza declarativa da fase inicial em que a petição inicial faz “valer o direito à execução” da sentença de anulação e tem como objectivo “pedir a condenação da Administração” ao cumprimento do dever a que ficou obrigada (artigos 173º a 175º). Essa mesma natureza declarativa está patente no artigo 177º nº 1 e 2 que se refere à petição inicial e correspondente réplica. No entanto, é o artigo 179º o elemento crucial nesta destrinça uma vez que é nele que reside a fronteira entre esta fase (nº1, 2 e parte inicial do nº4) e a fase executiva (nº 4, 5 e 6). E, de facto, a fase declarativa termina com a imposição à Administração de, pela primeira vez, cumprir com os deveres aos quais ficou obrigada, nos termos do artigo 173º, por força da sentença proferida no processo impugnatório, sendo igualmente fixados o conteúdo dos actos a adoptar e o prazo dentro do qual os órgãos responsáveis aqueles devem ser adoptados. (179º nº1).

Ainda no âmbito da fase declarativa há que ter presente que, tal como sucede com o processo executivo para prestação de factos ou de coisas, pode acontecer que o tribunal invoque uma causa de legítima inexecução, por impossibilidade ou grave lesão do interesse público, fixando-se nestes casos uma indemnização por forma a compensar o interessado, podendo, posteriormente, converter-se o processo num processo de execução para pagamento de quantia certa quando a Administração não proceda ao pagamento da indemnização fixada (artigos 176º nº 6 e 7 e 178º). Pode também acontecer que o interessado concorde desde início que existe uma causa legítima de inexecução (artigo 178º nº 1). Nestes casos, pode o autor, nos termos do artigo 176º nº 7, pedir a fixação da indemnização devida. No caso de acordarem quanto à existência da causa legítima de inexecução mas não quanto ao montante da indemnização o artigo 178º estabelece um processo declarativo especial autónomo para a fixação daquele valor que pode ser utilizado em alternativa à propositura de uma acção administrativa comum.

            Quando a Administração não cumpra com a pronúncia declarativa, o artigo 179º, permite ao interessado passar à fase executiva que, dependendo do tipo de obrigação em causa o que, segundo o Prof. Mário Aroso de Almeida “pode conduzir a: (i) um processo de execução para pagamento de quantia certa (cfr. Artigo 179º nº 4); (ii) à emissão pelo tribunal de uma pronúncia que produza os efeitos do acto administrativo ilegalmente omitido (cfr. Artigo 179º nº 5); (iii) ou, embora isso não resulte expressamente do artigo 179º, a um processo de execução para prestação de coisas ou de factos, nas várias configurações que ela pode revestir à face dos artigos 167º e 168º, só nesta perspectiva se compreende a previsão do artigo 179º nº 6, que retoma o disposto no artigo 168º nº3, prevendo que o processo possa desembocar na fixação de uma indemnização, a título de responsabilidade civil pela consumação da situação de inexecução ilícita (cfr. artigo 179º nº 6), no caso de a obrigação em causa ser infungível e se consumar o incumprimento definitivo, apesar da eventual imposição de sanção pecuniária compulsória”.

            Nos artigos 173º, 174º e 175º é instituído o deve de a Administração de no prazo de três meses extrair as consequências devidas da anulação. Quando este prazo não for cumprido, pode o interessado dirigir-se ao tribunal, no prazo de seis meses, para pedir a condenação da Administração nesse cumprimento (artigo 176º), tendo legitimidade para tal quem tenha ganho de causa no processo impugnatório.

            Em termos de legitimidade passiva estabelecem o artigo 177º prevê a citação de eventuais contra-interessados para que possam contestar e, uma vez que a execução da sentença pode “competir, cumulativa ou exclusivamente, a outro ou outros órgãos”, que não aquele que tenha praticado o acto em questão (artigo 174º nº2), esclarece que pode ser uma ou várias a entidades demandadas que devem ser notificadas para contestar sendo aqui também aplicável o disposto no artigo 10º nº 8.

            No que toca a prazos, há que acrescentar ao que já cima foi dito que quando a execução consistir apenas no pagamento de uma quantia pecuniária este deve ser efectuado no prazo de 30 dias nos termos do artigo 175º nº3. Os prazos são contados nos termos gerais previstos artigo 72º do CPA começando o prazo a contar-se a partir da data do trânsito em julgado da sentença (artigo 160º). Deve ainda acrescentar-se que a instauração do processo de execução só pode ocorrer após o decurso dos respectivos prazos quando a entidade obrigada não der cumprimento aos deveres de que ficou incumbida no prazo de que dispõe para o efeito (176º n º1).

            A petição inicial no âmbito deste processo deve obedecer aos seguintes requisitos:

- indicar especificamente os actos jurídicos e operações materiais em que se considera que a execução deve consistir;

- deve ser dirigida ao tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição (artigo 176º nº1)

- nela devem ser demandados os responsáveis pelo acto anulado (artigo 174º) que já assim tinham figurado no processo impugnatório (10º nº2);

            Assim que a petição seja recebida, a entidade demandada bem como os contra-interessados são notificados para que contestem no prazo de 20 dias (artigo 177º nº1). Caso optem por contestar o autor é igualmente notificado para replicar no prazo de 10 dias nos termos do artigo 177º nº2. Se alguma das partes que contestaram invocar a existência de uma causa legítima de inexecução e o autor com ela concordar, dá-se o processo por terminado, podendo ser convolado no processo de indemnização por causa legítima de inexecução nos termos dos artigos 177º nº 3 e 178º. Se, pelo contrário, replicar ou não manifestar o seu a sua concordância, é aberta instrução, se o tribunal a considerar necessária (artigo 177º nº 4), proferindo a decisão num prazo máximo de 20 dias (artigo 177º  nº5).

           

 

Diogo Tadeu Silva, nº 19584

 

 

Bibliografia:

 

 - Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, Coimbra, 2013

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por Diogo Tadeu às 01:19

Domingo, 08.12.13

A Eficácia Objectiva e Subjectiva da Sentença de Anulação no Contencioso Administrativo – o problema da tutela dos “terceiros”

A Eficácia Objectiva e Subjectiva da Sentença de Anulação no Contencioso Administrativo – o problema da tutela dos “terceiros”

 

 

 

Nota Introdutória:

                          i. As linhas que se seguem têm um objecto circunscrito, sob pena de se prolongarem em termos aqui intoleráveis: descortinar qual a extensão dos efeitos produzidos pela sentença de anulação proferida no âmbito do contencioso administrativo. Tal significará, destarte, delimitar quais os efeitos que produz e perante quem, em concreto.

                        ii. Tenham-se, desta forma, alguns pontos por assentes: a realidade de um Contencioso existente no âmbito de uma Administração de infra-estruturas[1], modelo típico do Estado Pós-social, onde necessariamente se ultrapassou o velhinho paradigma das relações jurídico-administrativas (puramente) bilaterais, aceitando-se pacificamente que a maior parte dos actos definidores de situações jurídicas particulares emitidos pela administração, embora com um destinatário directo e formal, acabam por produzir efeitos na esfera de terceiros[2], podendo até discutir-se, desde logo epistemologicamente, se será de aceitar a sua terceirização ou, ao invés, se impera afirmar – e sem medos – que estes são efectivamente partes numa relação jurídica que se configura agora multipolar, multilateral ou poligonal[3]; por outro lado, Contencioso esse que a Reforma de 2002-2004 logrou revolucionar, alterando o seu centro gravitacional, antes tido como um “contencioso feito ao acto”, e agora vertido num contencioso cuja finalidade primária é a tutela das posições activas subjectivas, maximus direitos, dos particulares.

                      iii. Uma jurisdicional tutela efectiva – tal como a que decorre do imperativo constitucional estabelecido pelos arts. 20.º e 268.º/4 CRP –, no âmbito de um contencioso predominantemente subjectivista, que haverá de garantir ao particular directamente lesado pela emissão de um acto administrativo a (re)afirmação da posição de vantagem que ilegalmente lhe fora subtraída por aquele acto. Decorrentemente, a sentença anulatória haverá de produzir efeitos também, e no mínimo, perante aqueloutros particulares titulares de interesses ou direitos conflituantes com os do autor.

                      iv. Assim, e de modo a garantir que a tutela concedida é materialmente efectiva, cumprirá aqui determinar a extensão objectiva e subjectiva dos efeitos produzidos pela sentença anulatória, sendo por demais óbvio que razões de praticabilidade obstam a que a conformação final da causa possa obter, num sem número de situações, uma transversalidade definitória absoluta.

 

 

Do objectivismo ao subjectivismo: a tutela dos terceiros e a extensão do Caso Julgado

                    i. Em tempos ainda precedentes da Reforma que revolucionaria o contencioso no início do século XXI, Freitas do Amaral afirmava que a finalidade última do então existente recurso contencioso de anulação era «a protecção dos direitos subjectivos e interesses legítimos dos particulares, bem como a defesa da legalidade na Administração»[4]. Dizia-o, contudo, não a respeito do objecto do processo, mas antes a propósito do dever de execução de sentenças ou da possibilidade de a Administração permanecer inerte perante a sua condenação em juízo[5].

                  ii. A distinção entre o efeito anulatório e o efeito executório da sentença de anulação, sentença constitutiva emitida por um verdadeiro tribunal, então feita pela doutrina, encerrava em si variadíssimas dificuldades, desde logo no que se reportava à problemática da protecção dos terceiros, sobretudo quanto aos actos consequentes[6]. Tal não perderia validade ainda que se aceitasse pacificamente que a nulidade estatuída por via da sentença de anulação apenas atendia ao acto, desconsiderando a relação jurídica subjacente ao concreto objecto processual – rectius, o acto impugnado.

  1.                 iii.  Ainda no âmbito de um contencioso dirigido ao acto, fazia-se a destrinça entre as relações directas e indirectas dos terceiros com o acto impugnado, resolvendo-se o problema, quanto aos primeiros, por via do recurso às regras gerais do litisconsórcio necessário e, alegando-se, quanto aos segundos, a inoperatividade do regime da nulidade dos actos consequentes, nos termos, já de si atribulados, do disposto no art. 133.º/2, i) CPA.

                iv. Pretendendo-se saber quais os concretos efeitos do caso julgado, Freitas do Amaral retomava o entendimento que então perfilhava acerca da finalidade última do Contencioso Administrativo para defender que os concretos efeitos da sentença anulatória dependeriam do motivo que fundava a impugnação do acto: sendo esta fundada em motivos subjectivos, o caso julgado limitar-se-ía a produzir efeitos inter partes; ao invés, a anulação produziria efeitos erga omnes na circunstância de se fundar em razões estritamente objectivistas[7]. Ainda assim, os terceiros contra-interessados, potencialmente prejudicados pela sentença anulatória, que não houvessem sido chamados ao recurso contencioso de anulação, poderiam sempre obstar aos prejuízos decorrentes da sentença[8].

                  v. Esta visão objectivista de um contencioso administrativo que apenas secundariamente tutela posições jurídicas de particulares quer-se – e tem-se – hoje ultrapassada. A lesão de posições jurídicas dos particulares, antes tida enquanto mera condição de acesso à justiça, era de há muito assumida pelos defensores das teses subjectivistas enquanto efectiva condição de procedência da acção. Tal determinava que os terceiros deveriam necessariamente intervir na acção, circunscrevendo-se os efeitos do caso julgado aos sujeitos presentes no processo. Processo esse que visava a obtenção de uma verdadeira tutela jurisdicional efectiva dos particulares, que deveriam assumir a verdadeira natureza de partes em defesa de posições jurídicas substantivas, numa relação jurídica processual, devendo rejeitar-se a ideia de que não passavam de meros defensores da legalidade objectiva. No mesmo sentido, a Administração deveria estar presente em juízo na qualidade de parte demandada, e não enquanto Autoridade recorrida[9].

                vi. A superação do modelo objectivista, tão profundamente fundado na ideia de que “julgar a Administração é ainda administrar”, implicou a aproximação aos ditames naturais de um processo judicial, o que fica claro se se atender aos pressupostos processuais e à caracterização do objecto do processo, que deixou de ser vertido ao acto, para passar a ser um processo onde o particular sustenta uma pretensão de eliminação de um acto – o pedido imediato –, com vista a garantir a tutela de uma legítima posição substantiva de vantagem que lhe fora subtraída – o pedido mediato. A causa de pedir, também ela tradicionalmente reconduzível, num processo de partes, ao objecto processual, deixa de ser configurada enquanto ilegalidade absoluta ou abstracta, para passar a ser vista enquanto ilegalidade relativa, imperando a existência de uma conexão de ilegalidade entre o desvalor jurídico do acto e a lesão de um direito subjectivo[10].

              vii. Nesta lógica, o pretenso dever de execução da sentença perde autonomia e protagonismo, sendo consumida pelos efeitos daquela decorrentes: (a) o efeito anulatório; (b) o efeito repristinatório, que decorre da retroactividade da anulação e encerra um comando ordenatório de actuação e reconstituição da situação devida que onera a Administração; (c) o efeito conformativo, que impele a Administração a evitar a repetição do vício. Também nesta medida, a extensão subjectiva dos efeitos produzidos pela sentença abarcaria apenas os sujeitos presentes em juízo, como seria de prever.

            viii. Esta eficácia inter partes do caso julgado, num processo com pendor subjectivista, reconduz-nos a uma situação de complicada definição no que toca à tutela dos terceiros[11], sobretudo daqueles que não figuram entre os intervenientes processuais. Isto porque, como atrás se deixou claro, proliferam situações em que os actos administrativos são emitidos no seio de relações poligonais.

 

 

Muitas dúvidas e algumas soluções:

                          i. No processo civil, a regra da eficácia inter partes remonta ao direito romano, e afigura-se simples de compreender: só as partes que defenderam os seus direitos no processo podem ser vinculadas pela sentença. Todavia, o princípio da irrelevância do caso julgado em relação a terceiros nunca pôde reclamar plena aplicação[12].

                        ii. Tentando descortinar qual a extensão subjectiva dos efeitos produzidos por uma sentença constitutiva, a clássica doutrina civilista distinguia os “terceiros juridicamente indiferentes” dos “terceiros juridicamente interessados”[13]. Aqueles, ainda que sujeitos a um prejuízo de facto, não viam ser-lhes infligidos quaisquer prejuízos jurídicos. Já os segundos, repartidos em dois grupos, consoante a conexão das relações jurídicas: por um lado, os terceiros em posição jurídica independente e incompatível, a quem não poderá ser oposto o caso julgado, dada a incompatibilidade real entre as pretensões e a sua fonte em titulo jurídico diverso; por outro, os terceiros em relação conexa e compatível, que poderiam ser paralela (pretensões análogas e autónomas, o que impedia a extensão do caso julgado, dada a autonomia das relações jurídicas) e concorrentes (perante a mesma pretensão, o que exigia a produção de efeitos do caso julgado em relação a todos) ou prejudiciais (onde a relação prejudicial integraria o Tatbestand da dependente, onde se justificaria a intervenção processual através da assistência).

                      iii. A transposição destas concepções subjectivistas da eficácia inter partes para o domínio do contencioso da administração não é pacífica. Nomeadamente, não o é pelas soluções que não logra alcançar[14]. Não o era, antes da Reforma, pelo facto de se estar num processo que tinha por objecto o acto, e cujo efeito se limitava porventura à anulação desse acto.

                      iv. Havendo quem negue que os actos com eficácia plurisubjectiva colocam em causa a aplicabilidade das normas com pendor subjectivista decorrentes do processo civil[15], impera a delimitação de um critério que sustente a sua aplicabilidade no nosso contencioso, à luz da distinção intensidade/extensão operada pela clássica escola civilista.

                        v. A nosso ver, e à luz de um contencioso de partes, caberá a prévia afirmação de que, perante um acto capaz de ser facto constitutivo de vários feixes de relações jurídicas, a divisibilidade dos efeitos produzidos haverá de ser encontrada no seio dessa diversidade de relações constituídos por via do acto, e não à luz do próprio acto ou dos vícios de que padeça. Aí, haverá que depender os nexos conexionais entre elas existentes. De tal modo que a complexidade da conexão a estabelecer – i.e., maximus, dos efeitos perante terceiros – dependerá da complexidade da relação material controvertida, ou, se quisermos, do feixe de relações jurídicas criadas pela emissão do acto, e não o inverso.

                      vi. Destarte, e porque não cabe aqui deixar especiais considerações acerca dos efeitos produzidos pela sentença anulatória na esfera do particular que intenta a acção anulatória em juízo, centremo-nos, quanto a esses, apenas no essencial: a evidente eliminação do acto impugnado. O que nos poderia trazer uma nova questão: sendo o acto eliminado, tal eliminação produziria automaticamente efeitos perante particulares que não apenas o Autor, ao que seria de concluir pela negação de uma eficácia meramente inter partes da sentença anulatória. Dizemos poderia porque, na prática, não se levanta o problema: o regime dos contra-interessados, tal como desenhado no nosso CPTA, está desenhado de modo a motivar a ilegitimidade das partes em caso de não serem chamados.

                    vii. Os terceiros sujeitos de relações poligonais encontram-se, pois, em situações jurídicas de diversas espécies, podendo os seus direitos ou interesses tutelados ser conexos, diferentes ou até antagónicos aos do autor. A impossibilidade de facto de se categorizar os seus interesses ou direitos obsta, logicamente, a que se defenda um entendimento que perfilhe a produção uniforme, unificada ou categorial, dos efeitos perante eles produzidos pela sentença de anulação. Da mesma forma, impõe-se-nos questionar se este dispersar de posições substantivas é conciliável com a concessão de uma tutela efectiva àquele que surge no processo enquanto parte activa, i.e., o autor.

                  viii. Estes seriam problemas que, à partida, não surgiriam num contencioso objectivista[16], centrado na reposição da legalidade objectiva e que tenderia a desconsiderar a violação de direitos subjectivos, fossem eles do recorrente ou de terceiro.

                      ix. Já num contencioso cuja finalidade primária se centra na efectiva tutela de posições jurídicas substantivas, a busca de um critério uniforme que ultrapasse a barreira prática da diversidade da relação poligonal não se afigura de fácil solução. Desde logo, o ponto de partida da operacionalidade jurídica não se configura claro: recusando-se de antemão o crivo da identidade do acto, poder-se-ia adoptar uma posição já há muito propugnada pela doutrina italiana, que considerava contra-interessados todos os sujeitos que retirassem vantagens do acto, independentemente de naquele se encontrarem ou não identificados. Tal não mais significaria do que operar uma divisão estanque entre os que, por um lado, retiravam vantagens do acto e, do outro, aqueles que por ele seriam prejudicados. Contudo, como atrás se disse, a complexidade da relação poligonal determina a inoperatividade prática deste critério: considerar simplesmente as vantagens de todos os terceiros originaria, potencialmente, um universo de contra-interessados amplíssimo, o que redundaria na não concessão de uma tutela jurisdicional efectiva ao recorrente. Ademais, a isto se junta a criticável e já comentada formação de categorias estanques de terceiros, desconsiderando-se a sua efectiva e fáctica posição digna de tutela.

                        x. Alternativa que se colocaria diante de nós passaria por considerar os efeitos da sentença judicial enquanto ponto de partida, recusando-se a atribuição daquele lugar ao acto. No entanto, e independentemente do mérito de contrariar uma tendência actocêntrica, tal critério conduzir-nos-ia provavelmente a uma injustiça relativa, na medida em que situações materiais idênticas acabariam por receber tutelas jurisdicionais distintas, consoante o tipo de acções e os respectivos efeitos das sentenças, o que é sobremaneira condenável. 

                      xi. Assim, a almejada coincidência entre o objecto do processo e a relação material controvertida, haverá de implicar uma reconfiguração do próprio objecto processual, passando este a incluir não tão só os direitos subjectivos do recorrente como também os do terceiro. O que, conexamente, haverá de implicar o reconhecimento de uma tutela jurisdicional efectiva também àqueloutros, titulares de posições jurídicas próprias e sujeitos com poderes de intervenção e participação processuais autónomos e distintos. Parece claro, nesta medida, que apenas segundo um critério que coloque o crivo nos efeitos da sentença, e não no acto impugnado, será sustentável a individualização da posição dos terceiros e, mais do que isso, a correspectiva efectividade das suas posições substantivas.

                    xii. No contencioso objectivista português, e ainda que se tenha por assente a subsistência de vozes que consideram contra-interessados os titulares de um interesse directo na manutenção do acto[17], a própria simples consideração da existência de titulares de interesses contrapostos aos do Autor – no que se afirmava serem pretensões sinónimas às da Autoridade recorrida, a Administração – era de si paradoxal. Afinal, a consideração de pretensões substantivas individualizáveis e merecedoras de tutela em face dos efeitos produzidos por uma sentença anulatória era a aceitação tácita de um marco afirmadamente subjectivista.

                  xiii. Ao invés, parece hoje claro que o entendimento do conceito de contra-interessados na nossa jurisprudência não se afigura, de todo, restritivo[18]. Ainda que assim seja, impera determinar os círculos de terceiros de acordo com relações de intensidade e extensão dos efeitos do caso julgado.

                  xiv. Como atrás se disse o acto administrativo que desencadeia uma relação jurídica poligonal opera numa realidade em que os interesses dos particulares podem relacionar-se, entre si, de diversas maneiras. Se se partisse do acto, os terceiros lesados surgiriam aparentemente divididos em dois grupos, separados pela barreira da vontade na manutenção ou na eliminação do acto. Todavia, a eventual anulação do acto, motivada pela acção proposta por autor determinado com fundamentos determinados, alteraria naturalmente a dinâmica dos interesses tuteláveis desses terceiros. Esta nova reordenação das situações jurídicas dos interessados, de acordo com o destino resultante da sentença anulatória, alcançável através de um juízo de prognose, parece pois aquela que melhor atenta às dinâmicas próprias de uma relação jurídica poligonal[19], no que se aproxima do assumir de um critério há muito defendido por boa parte da doutrina civilista.

                    xv. No contencioso, é vulgar a consideração de que os contra-interessados deverão apresentar-se como litisconsortes necessários, paritariamente com a Administração, em juízo. Na óptica da lógica civilista, a justificação do litisconsórcio necessário impera nos casos de conexão concorrente, nos quais a incindibilidade das pretensões exigiria a presença de uma pluralidade de sujeitos em juízo de forma a que fosse possível a obtenção do efeito útil na conformação do litígio, sob pena de poderem posteriormente, inclusivamente, proferidas decisões conflituantes com a desejável uniformidade da decisão jurisdicional. Naturalmente, o seu campo por excelência concentrar-se-ia exactamente, ainda que não de forma exclusiva, no domínio das acções constitutivas, implicando a incindibilidade de pretensões a formação de uma única e indivisível parte no processo judicial.   

                  xvi. A transposição desta ideia para o domínio do processo administrativo encontra, desde logo, um entrave: a estrutura material de uma relação poligonal é de si diversa, e mais complexa, do que a de uma relação civilística onde, apesar da conexidade entre pretensões, existe apenas uma pluralidade de sujeitos activos ou passivos, que entre si apresentam pretensões de idêntica ordem, fundadas, em principio, numa mesma relação material controvertida. Ora, como partimos do pressuposto que os contra-interessados não vêm os seus interesses limitados à manutenção do acto, a posição que ele ocupará tenderá a ser diversa daqueloutra assumida pela Administração. Não existindo esta unidade de posições em relação à administração, e ainda que subsista o elemento comum do interesse na manutenção do acto, não parece pois possível de afirmar a existência de uma única relação material controvertida, sendo, outrossim, de defender a diferenciação das situações jurídicas em apreço e a sua origem diferenciada e diferenciadora.

                xvii.Destarte, cumpre afirmar que a participação processual dos contra-interessados não encontra paralelo na figura do litisconsórcio necessário, como tantas vezes defendeu a jurisprudência nacional, mas antes na coligação necessária.

              xviii. Na coligação necessária, o autor, para lá da impugnação do acto, procura encontrar na sentença um instrumento de protecção face a uma pluralidade de questões de facto derivadas da situação jurídica material que transpôs para o processo. Numa lógica decorrente do princípio do dispositivo, os poderes de cognição e decisão do tribunal encontrar-se-ão limitados à extensão do objecto configurado pelo autor. Assim, o terceiro será contra-interessado se o seu direito for questionado pelo autor, o que haverá de acontecer quando o concreto pedido por aquele conformado implicar a negação da posição substantiva do terceiro. Por outras palavras, importará pois colocar o enfoque na potencial desvantagem, ou diminuição da vantagem, gerada na esfera do terceiro pela anulação do acto, e não nas concretas vantagens que aquele terceiro retirava anteriormente da existência do acto.

                  xix. Questão diversa será a de determinar qual o grau de esforço concretamente exigível ao recorrente na identificação dos contra-interessados. Diversa, dizemos, mas não menos relevante, ainda mais quando a falta de demanda dos contra-interessados implica a ilegitimidade das partes, inquinando, destarte, o conhecimento da matéria de fundo pelo juiz administrativo. No mesmo sentido, é hoje de rejeitar[20] que a participação no procedimento administrativo conducente à emissão do acto impugnado seja hoje de considerar como condição de tutela das posições dos terceiros ou, em especial, para a sua consideração enquanto contra-interessados[21].

                    xx. Em último termo, caberá então inquirir o que fazer em relação aos terceiros que não sejam titulares de direitos questionados directamente pelo autor no objecto do processo (dado que estes, como atrás se disse, deverão estar em juízo em coligação necessária com a administração). Sinteticamente, diga-se em relação a estes que a sua intervenção no processo tenderá a ocorrer, sobretudo, por via de intervenção principal (se titulares de interesses paralelos, idênticos ou diferentes, em relação ao recorrente) ou de oposição (no caso de titularidade de direito próprio incompatível com a pretensão alegada pelo autor, mas não incluído no pedido por ele formulado). Também aqui, porém, haverá a considerar a potencial multiplicidade de posições substantivas cuja titularidade fundamenta a sua participação no processo.

                  xxi. Para terminar, e em suma, diga-se que nos parece esta a única posição cuja assunção não conflitua com um processo que se quer na disponibilidade das partes, e com o abandono daqueloutro caracterizados pelos complexos da linha objectivista.

 

 

 

 

                                                                                                                       

 

 

 

 

 

 



[1] Sobre a distinção entre a Administração Agressiva do Estado Liberal, a Administração Prestadora do Estado Social e a Administração de Infra-estruturas do Estado Pós-Social, vide VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, Reimpressão, Almedina, 2003, p. 11 e ss.

[2] A propósito, e de forma esclarecedora: «Em face da Administração não encontramos apenas um particular – ou vários particulares dotados de interesses idênticos – mas vários sujeitos defendendo interesses diferentes ou mesmo antagónicos», cf. MAFALDA CARMONA, “ Relações Jurídicas Poligonais, Participação de Terceiros e Caso Julgado na Anulação de Actos Administrativos”, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol. II, Coimbra Editora, 2011, pp 695-757 (700).

[3] Sobre a figura, de espectro mais amplo do que o circunscrito objecto do presente estudo, vide, por todos, VASCO PEREIRA DA SILVA, Em Busca…, pp. 130 e ss., 167 e ss., 273 e ss. e 451 e ss.; RUI CHANCERELE DE MACHETE, “ Algumas reflexões sobre as relações jurídicas poligonais, a regulação e o objecto do processo administrativo”, in Estudos em Homenagem a Miguel Galvão Teles, II, Almedina, 2012, pp. 575-589; e DINAMENE DE FREITAS, As Relações Administrativas Multilaterais – Reflexos da Figura no Novo Regime do Contencioso Administrativo, Relatório de Mestrado do Seminário de Direito Administrativo, em especial, pp. 7-34.

[4] DIOGO FREITAS DO AMARAL, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, Coimbra, 1997, passim.

[5] Bis, ibidem, p. 39.

[6] Bis, ibidem, pp. 85 e ss.

[7] A. cit., op. cit. passim., ainda que sem referenciar concretamente esta diferenciação entre motivações objectivistas e subjectivistas que fundamentavam o recurso de anulação, centrando a temática em torno da querela diferenciadora entre o respeito ao caso julgado e o dever de execução da sentença que impendia sobre a Administração, aparentemente autónomos. 

[8] A posição então assumida entre a diferenciação dos efeitos produzidos pela sentença foi perfilhada posteriormente e segundo acepções diversas por vários AA.. De forma abreviada, atente-se aos seguintes traços conformadores: (a) a consideração da execução enquanto acção autónoma; (b) a distinção dos efeitos da anulação, erga omnes quanto á eliminação retroactiva do acto, inter partes quanto à reconstituição da situação actual hipotética.

[9] VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um Contencioso…, p. 131.

[10] Bis, Ibidem, p. 193 e ss.

[11] Numa óptica, aliás, em nada exclusiva do contencioso administrativo, e há muito discutida no processo civil. Sumariamente, diga-se, o entendimento dominante no Processo civil aponta para a inclusão da sentença constitutiva no objecto da relação jurídica subjacente [cf., MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, O Objecto da Sentença e o Caso Julgado Material, in BMJ, 1985, n.º 325 pp. 49 e ss (51)].

[12] JOSÉ ALBERTO DOS REIS, Eficácia do Caso Julgado em Relação a Terceiros, in BFDUC, 1940-1941, pp. 211-212: “ A causa reside na conexão e interdependência das relações jurídicas (…) [que] não vivem isoladas, em compartimentos estanques, coexistem umas com as outras e esta coexistência dá lugar a reacções múltiplas de cruzamento e interferência”

[13] A. cit., op. cit., p. 206 e ss..

[14] A este propósito, atente-se à destrinça operada por JOÃO DE CASTRO MENDES [Limites objectivos do Caso em Processo Civil, s/l, s/d, 1965] entre a intensidade e a extensão do Caso Julgado: a primeira, reportável aos efeitos da sentença em si considerada, a segunda referente à produção de efeitos não compreendidos ab initio na sentença, ocorrendo quando da indiscutibilidade de certa proposição se conclui pela subsistência ou insubsistência de uma outra afirmação, com conteúdo diverso.

[15] MAFALDA CARMONA, op. cit., p. 722. 

[16] Exemplo paradigmático o do contencioso francês que não impõe ao recorrente a obrigação de chamar ao processo os terceiros interessados, produzindo naturalmente o caso julgado efeitos erga omnes. Todavia, mesmo neste ordenamento, os terceiros não vêm a sua protecção totalmente descurada – numa solução que, para lá de mitigadora do objectivismo, nos parece incongruente: por um lado, o recorrente não tem o dever de demandar os contra-interessados, mas depois vê-se impossibilitado de contra aqueles fazer opor os efeitos da sentença anulatória; por outro, a Administração respeita os ditames da anulação do acto e, no limite, poderá ter de continuar a actuar como se o acto nunca houvesse sido anulado. A intervenção de terceiros opera, naquele ordenamento, através da tierce opposition, ou oposição de terceiro, amplamente admitido pela jurisprudência dos tribunais superiores daquele Estado desde o final do século XIX.

[17] Por todos, vide DIOGO FREITAS DO AMARAL, Direito Administrativo, T. IV, p. 182.

[18] Na anulação de actos de indeferimento, a jurisprudência tem-se mostrado contrária ao entendimento de que o prejuízo não derivaria da sentença, mas antes do acto posterior [Ac. STA de 3.03.83, P. 17702, 1123 e ss. (1126)]. Em conformidade com a sentença, natural seria que o acto posterior prejudicasse os terceiros, sob pena de desrespeitar a definição operada por aquela. Também nos casos ligados às chamadas relações de vizinhança, tem a jurisprudência entendido que o lesado pelo acto se encontra adstrito a demandar os terceiros vizinhos enquanto contra-interessados, logo no processo de anulação [Acs. STA de 20.05. 96., P. 40042, e de 20.03.97, P. 28277.

[19] MAFALDA CARMONA, op. cit., p. 749

[20]Em sentido diverso,  Cf. , Ac. STA 09.10.95, pp. 7903 e ss.

[21] A participação no procedimento não pode fornecer mais do que uma mera orientação com vista à descoberta dos contra-interessados. Isto poderá levar, em último termo, a problemas na identificação daqueles. Daí que, quanto ao esforço exigível ao requerente para a identificação dos terceiros que devem estar presentes na qualidade de contra-interessados, se deva optar por um grau de razoabilidade aferível casuisticamente, por estar em causa o fim último de garantia da concessão de uma tutela jurisdicional efectiva.

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por CatarinaSantinha às 23:58



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